Ralph Janik

Studierte Rechtswissenschaften in Wien und Madrid. Mitarbeiter am Institut für Wertewirtschaft; seine Beiträge geben jedoch nicht unbedingt die Meinung des Instituts wieder.

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Überwachung und Zentralisierung: Machtausweitung als Motor der Gesetzgebung

von Ralph Janik

Warum der Staat tut, was er nicht lassen kann

Es sind die kleinen Dinge, die kleinen Veränderungen, die letztlich viel ausmachen – nämlich dann, wenn man sie zusammenzählt und aufhört, sie lediglich isoliert zu betrachten.

Stetiges Abgehen und Aufweichen von Grundsätzen und eigentlich fest verankerten Regeln zieht sich wie ein roter Faden durch Politik und Gesetzgebung, egal, ob national, international oder „supranational“ – als Bezeichnung für die Ebene des Gemeinschaftsrechts. Im Völkerrecht wird unter dem Vorwand der – eventuell vorgelagerten – Selbstverteidigung mit Hilfe der Doktrin des Präventivschlags das allgemein verbindliche Gewaltverbot des Artikels 2 Absatz 4 der UN- Charter ausgehöhlt.

Auf der Ebene der EU wird im Namen von angeblicher Vereinheitlichung des Binnenmarkts stärker in die Souveränität eingegriffen, als erlaubt. Man betrachte zum Beispiel die Vorratsdatenspeicherungs- Richtlinie und die zu ihr gehörige krude Argumentation, weshalb sie nicht – wie vor dem Vertrag von Lissabon – Angelegenheit der Ebene der zum „normalen“ Völkerrecht gehörenden Säule der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen gewesen sein soll und damit des Bereichs, in dem solche Regelungen der Zustimmung und Umsetzung jedes einzelnen Staats bedarf.

Und auf nationaler Ebene in Österreich wurde, um nur eines von unzähligen Beispielen zu nennen, die dort verfassungsrechtlich verankerte „immerwährende Neutralität“ stetig aufgeweicht, um etwa an „friedenserhaltenden Aufgaben und Kampfeinsätzen bei einer Krisenbewältigung“ im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU, auch GASP genannt, teilnehmen zu können. Damit das noch vereinbar ist mit den völkerrechtlichen Neutralitätsprinzipien der Nichtteilnahme an Kriegen oder bewaffneten Konflikten und mit dem unparteiischen Verhalten in solchen Fällen sowie mit dem Abstehen in Friedenszeiten von politischen, militärischen und wirtschaftlichen Bündnissen und sonstigen Bindungen und Verpflichtungen, die im Kriegsfalle dieses unparteiische Verhalten und die Nichtteilnahme beeinträchtigen könnten, spricht man einfach von schlichtweg von einer „differentiellen Neutralität“, die streng genommen schlichtweg keine mehr ist.

Die Liste an Beispielen für das Abgehen von Grundsätzen, das Aufweichen von Prinzipien und die Kunstgriffe, dies auch noch irgendwie diskursiv zu legitimieren, lässt sich endlos fortführen.

Aus tagespolitischem Anlass, nämlich der beim ersten Hinsehen wenig Aufsehen erregenden Schlagzeile „Jugendschutzgesetz soll in Österreich einheitlich werden“, bezieht sich dieser kleine Beitrag unter anderem auf etwas, das man „schleichende Gesamtänderung der Verfassung“ nennt. In weiterer Folge wird ein weiter Bogen gespannt, um die Verknüpfung von Vereinheitlichung, Überwachung und der mit ihnen verbundenen steten Ausweitung von Macht, verkörpert durch die Bürokratie, herzustellen.

Mit „schleichender Gesamtänderung der Bundesverfassung“ ist der Prozess gemeint, im Zuge dessen die Verfassung aufgrund unzähliger, zeitlich oft weit auseinander liegender Gesetzesbestimmungen in ihren wesentlichsten Grundprinzipien verändert wird – wobei jede dieser Regelungen für sich genommen vollkommen unproblematisch und kompatibel mit der Verfassung ist, während sie zusammen genommen klar gegen ein leitendes Verfassungsprinzip verstoßen und, nach österreichischem Verfassungsrecht, als „Gesamtänderung der Bundesverfassung“ im Sinne des Artikel 44 Absatz 3 Bundes-Verfassungsgesetz zu qualifizieren sind und damit einer Volksabstimmung bedürfen. Eine „Gesamtänderung“ bedeutet „eine Aufhebung oder gravierende Änderung eines leitenden Prinzips der Bundesverfassung“; das bundesstaatliche Prinzip der österreichischen Bundesverfassung ist etwa ein solches „leitendes Prinzip“.

Selbst wenn diese Regelungen zusammen eine bloße Teiländerung bedeuten würden, müssten sie gemäß dieser Bestimmung auf Verlangen eines Drittels der Mitglieder des Nationalrats oder des Bundesrats einer Volksabstimmung unterzogen werden.

Bisher war der EU-Beitritt Österreichs der einzige Fall einer solchen Volksabstimmung; mit Beitritt zur EU wurden mit einem Schlag wesentliche Rechtsetzungskompetenzen auf Organe der EU übertragen, womit maßgeblich in das demokratische Prinzip eingegriffen wurde, da die Rechtsetzung auf EU-Ebene primär durch den Rat erfolgt. Daneben wurden das bundesstaatliche und das rechtsstaatliche Prinzip berührt und nicht zuletzt verlor das Bundsverfassungsrecht seine übergeordnete Stellung auf dem Gebiet Österreichs, da es durch das darüber stehende Gemeinschaftsrecht wesentlich beschränkt wurde. Doch geschah dies auf einmal, nachvollziehbar und überschaubar, auch wenn das Volk, wie sich an der Einstellung vieler in Bezug auf die EU zeigt, sich dessen nicht wirklich bewusst gewesen sein dürfte.

Dinge wie die „schleichende Gesamtänderung der Bundesverfassung“, gehen – nomen est omen – unbemerkt, oft über einen längeren Zeitraum von statten; dadurch sind sie wesentlich subtiler und in ihrem Ausgang weniger kontrollierbar als einmalige, plötzliche und drastische Veränderungen und Einschnitte.

Ein anschauliches, auf die Zunahme der Überwachung bis hin zum Überwachungsstaat bezogenes Video auf Youtube zeigt anhand des Beispiels des Froschs, der es nicht merkt, wenn sich das Wasser stetig erhitzt, bis er verbrüht, eine anschauliche Parallele zu jenen Dingen, die schleichend und folglich unbemerkt unser Leben drastisch verändern – bis wir uns irgendwann die Frage stellen, wie es bloß so weit kommen konnte, hatte es doch niemand gesehen oder mitbekommen.

Wenn man dieser Tage, wenig aufsehenerregend, von der Vereinheitlichung des Jugendschutzes in Österreich liest, der – noch – Ländersache ist, lautet der Tenor, dass derartige regionale Unterschiede „absurd“ und nicht mehr zeitgenössisch sind und vor allen Dingen auf die Eitelkeit der Länder zurück zu führen seien, die sich keine Kompetenzen abnehmen lassen wollen.

In der Tat werden sich, bleibt der Blick auf dem Einzelfall haften, nur schwer Argumente finden lassen, weshalb mobile Jugendliche unter 16 in einem Bundesland länger auf den Straßen unterwegs sein dürfen als in einem anderen. Dies ändert sich jedoch, wenn man die Lupe des Einzelfalls abnimmt und den größeren Kontext sieht; denn derartige Dinge, wie klein und unbedeutend sie auch sein mögen, sind es, die letztlich die langfristige Tendenz ausmachen – in diesem Fall die Tendenz zur Vereinheitlichung, in einem anderen zu mehr Überwachung.

Regionale Unterschiede, wie klein, unbedeutend und irrational sie auch sein mögen, werden dieser Tage gerne unter dem Deckmantel von Effizienz niedergemacht. Ergebnis ist der einheitliche, seinerseits wiederum angepasste Staat unter der Ägide vereinheitlichender Staatenverbunde und letztlich, als Endstufe, der vereinheitlichte Mensch. Nach und nach werden Unterschiede, egal welcher Form und auf welchem Gebiet, für obsolet erklärt und letztlich wird das Individuum zum Objekt der Macht.

Der französische Philosoph Michel Foucault hat diesen seit dem 18. Jahrhundert einsetzenden Vorgang, Macht nicht nur über den disziplinierten Untertanen, sondern über die gesamte Bevölkerung auszuüben, im Zuge dessen der einzelne und der „dressierbare Körper“ gewissermaßen entdeckt wird, als Biopolitik bezeichnet. Biopolitik ist das logische Gegenstück der ebenfalls im 18. Jahrhundert einsetzenden Disziplinierung des einzelnen. Ihr Betätigungsfeld ist die überindividuelle Ebene der Bevölkerung; sie wird Gegenstand der Macht, erweist sich als form- und steuerbar und soll folglich auch Betätigungsfeld der Machtausübung werden. Heute kann mehr denn je mit Institutionen aller Art, vom Bildungs- Forschungs- bis zum Kulturbereich, Gesetzen, Förderungen, Besteuerung, Sozialmaßnahmen, Projekten und was es alles im Sammelsurium der Staats- und letztlich der Machtinstrumente gibt, auf die Erreichung gewisser Ziele hinarbeiten – mögen diese „Vollbeschäftigung“, „Anhebung der Akademikerquote“ oder „Stärkung der Volksgesundheit“ lauten.

In diesem Lichte sind Begriffe wie Geburtenrate, Alterspyramide, Sterblichkeitsrate und dergleichen zu sehen; als Teil der vor allem statistischen Beobachtungstechniken, die dem Zweck folgen, die Bevölkerung richtig zu formen – etwa für den „totalen Sozialstaat“, der letztlich Sicherheit in allen Bereichen, nicht nur hinsichtlich der körperlichen Integrität, zu garantieren verspricht – mit dem Preis, persönliche Freiheit einzubüßen; denn, wer beispielsweise gesetzlich krankenversichert ist, und somit im Krankheitsfalle „Geld kostet“, das aus dem Topf der Allgemeinheit entspringt, muss es sich auch gefallen lassen, wenn namens dieser anonymen Masse der Einzahler in diesen Topf Maßnahmen getroffen werden, um die Gesundheit jedes einzelnen von ihnen zu stärken, egal, ob diese wirkungsvoll sein mögen oder nicht, eben um ihn „billiger“ zu machen, nicht zuletzt aufgrund der chronischen Ineffizienz eines staatlichen Gesundheits- und Krankenversicherungssystems.

Es wäre verfehlt, aus diesen abschweifenden Beobachtungen irgendeine Konspiration „der Mächtigen“ herauszulesen; dabei handelt es sich um keine Verschwörung irgendeiner „Elite“, die im Dunkeln operiert und sich alle Jahre an geheimen Orten in dunklen Roben trifft, um in trautem Beisammensein die Geschehnisse der Welt vorab zu lenken und zu planen.

Dahinter steht kein zu verfolgender langfristiger Plan, kein wie auch immer geartetes „Endziel“, sondern vielmehr ein uralter natürlicher Prozess, der der Logik folgt, dass Macht nach nur noch mehr Macht strebt. In diesem Prozess werden einzelne Träger von Funktionen austauschbar, da nicht sie ihre Position bestimmen, sondern ihre Position über ihr Verhalten. Daher wäre es verfehlt, auf einzelne, revolutionäre Politiker zu hoffen – wer versucht, diese Entwicklung von innen zu ändern, wird, sobald er eine entsprechende Funktion erlangt, ihr Teil, er wird absorbiert und kann nur noch den inneren Gesetzen folgen oder wieder heraustreten.

Warum kommt es dazu, dass Regulierungsmacht sich stetig ausweitet? Einer der Gründe lässt sich in der Abänderung einer Binsenweisheit finden: Wo die Mittel, da der Zweck. Wenn es Techniken und Instrumente gibt, auf die Gesellschaft einzuwirken, also Macht auszuüben, wird es nicht lange dauern, dafür auch Rechtfertigungen zu finden. So wird der Fortschritt auf dem Gebiet der Regulierungs-, Vereinheitlichungs- und, damit in Zusammenhang stehend, Überwachungstechniken wenn schon nicht zum heimlichen Gesetzgeber, so doch zum Motor der Gesetzgebung. Wenn man die Möglichkeit hat, großflächig Kameras zu installieren und das gewonnene Datenmaterial auszuwerten, haben jene, die dies nicht umgesetzt sehen wollen, schon verloren. Dasselbe spielt sich auch auf Ebene der Ausweitung der Bürokratie, egal, ob regional oder materiell, ab; hat man durch technischen Fortschritt nur die theoretische Möglichkeit, immer mehr Menschen in immer weiter regionaler Ausdehnung zu verwalten, wird dies früher oder später auch geschehen.

Unterschiede müssen „realpolitischen Zwängen“ und bürokratischen Effizienzüberlegungen weichen, heißt es in der Rhetorik der Vereinheitlichung und Zentralisierung. Foucault hat festgestellt, dass die Hauptfunktion von Macht Effizienz ist. Der allgemein anerkannte Machtbegriff von Max Weber, demzufolge Macht „jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel, worauf diese Chance beruht“ bedeutet, ist insofern bloß Ausdruck dieser Funktion.

Mit diesem diskursiven Ausflug lässt sich der Bezug zur Argumentation und Legitimation der EU hinsichtlich der Vereinheitlichung und Zentralisierung herstellen – „big is beautiful“ ist hier die Maxime, der gemäß alles beispielsweise auf den Binnenmarkt ausgerichtet werden muss, nicht bloß ausgerichtet werden kann; oder im Namen der Sicherheit auf vereinheitlichte Verbrechensbekämpfung.

Auf der noch höheren Ebene als der kontinentalen geht es um den „Krieg gegen den Terrorismus“, im Zuge dessen Militäroperationen bis vor kurzem noch unter dem bezeichnenden „globaler Krieg gegen den Terrorismus“ als Überbegriff firmierten. Auch der „Umweltschutz“ bietet eine hervorragende Begründung für die Rhetorik des „Global Governance“-Konzepts, demzufolge es globale Probleme gibt, die sich nur noch im weltumspannenden Rahmen behandeln lassen.

Die Gemeinsamkeit besteht darin, dass einzelne Probleme überdimensioniert werden, um zu beschließen, dass sie sich nicht mehr im kleineren Rahmen lösen lassen.

Ob sie sich in dieser Größe überhaupt erst aufgrund der Ausweitung von Bürokratie und Macht ergeben haben, wird in diesem Zusammenhang nebensächlich, ebenso wie die Frage, ob die Lösung in einer Rückbesinnung auf kleinere politische Einheiten liegen könnte.

Höhere politische Ebenen, die letztlich Bürokratien sind, zeigen eine erstaunliche Kreativität beim Finden von Vehikeln, um ihre Kompetenzerweiterung zu legitimieren. Daraus entsteht letztlich eine ganze Industrie, ein ganzer monolithischer Block, um den herum publiziert, philosophiert und geforscht wird, um letztlich legitimierend zu wirken. Es ist eine jedem hierarchischen System immanente Tendenz, die letztlich menschlich ist und, wenn auch durch Institutionen, Staaten und internationale Organisationen entfremdet, wie bereits geschrieben, auf die alte Binsenweisheit zurückgeht, dass Macht nur nach noch mehr Macht strebt.

In diesem Lichte lassen sich unspektakuläre Schlagzeilen, wie jene, dass das Jugendschutzgesetz in Österreich vereinheitlicht und vielleicht Sache des Bundes werden soll, in einen größeren Kontext setzen.

In der Logik, in der das Größere, hier der Bund gegenüber den Ländern, dort die EU gegenüber den einzelnen Mitgliedsstaaten und so weiter, Priorität genießt und das Kleinere nach und nach, eben schleichend verschluckt wird und werden muss, werden Grundprinzipien, wie eben das föderalistische, stetig ausgehöhlt. Auf der Ebene der Politik werden grundsätzliche Erkenntnisse aus dem Bereich der Wirtschaft hinsichtlich der gesunden Größe von Unternehmen und der vernünftigen Aufgliederung in Mutterkonzerne und Tochterunternehmen im Lichte der sich eröffnenden Möglichkeiten ebenso negiert wie die Lehren aus der Geschichte von Imperien, die nicht nur regional, sondern auch administrativ zu große Ausmaße annahmen und daher untergingen.

In der systemimmanenten Logik der permanenten Selbstausweitung der Bürokratie gibt es nur noch in der Theorie einen Platz für sinnvolle Erkenntnisse wie jene, dass die meisten politischen Agenden sich am besten auf niedriger, lokaler, dafür aber umso unmittelbarer Ebene eigenständig und selbstverantwortlich lösen lassen – ideengeschichtlich ausgedrückt im Subsidiaritätsprinzip, das zwar im Vertrag von Maastricht auf EU-Ebene verankert ist, aber angesichts der Entwicklung der letzten Jahre kaum bis keine praktische Bedeutung zu haben scheint.

Es ist nur eine natürliche Entwicklung, dass jede höhere Ebene nach den Kompetenzen der unteren und damit um Einfluss auf selbige eifert. So greifen in einer politischen Nahrungskette die Bundesländer auf die Kompetenzen der Gemeinden, der Bundesstaat auf die Kompetenzen der Bundesländer und als – vorläufig – letztes Glied der Kette die EU auf die Kompetenzen ihrer Mitgliedsstaaten.

So mögen Meldungen, wie "Jugendschutz soll einheitlich werden" beim ersten Lesen also nicht viel aussagen oder Emotionen hervorrufen.

In einem größeren Kontext stellen derartige Schlagzeilen jedoch winzig kleine Schritte auf dem Weg der Zentralisierung und damit der Vereinheitlichung dar – hier auf dem Weg zur schleichenden Gesamtänderung der Verfassung, die bereits jetzt bei genauerer Betrachtung gewiss nicht föderalistisch im ursprünglich gewollten Sinne, Vorbild war die Schweiz, anzusehen ist; in anderen Fällen als Merkmale von zunehmender Überwachung. Dinge wie diese sind nur ein kleiner Stein im Mosaik, nicht einmal annähernd ein Grad bei der Erwärmung des Wassers für den Frosch – das ändert aber nichts daran, dass dieser bei stetiger Erwärmung verbrüht. Die zwei hier dargestellten Elementen von Überwachung und Zentralisierung, die miteinander notwendigerweise verknüpft sind, denn Überwachung erfordert die Abschaffung von dunklen Flecken auf der Landkarte und folglich räumliche Ausdehnung, haben gemeinsam das Motiv der Vereinheitlichung – auch wenn diese heute oftmals subtil geschieht und nicht notwendigerweise ein Gesetz braucht. Denkt man an die Entwicklung des Web 2.0 und an der zunehmenden Öffentlichkeit, in die man sich durch die Nutzung des Internet und von Plattformen wie Facebook begibt, wird sogar eine gewisse Tendenz zur „Selbstregulierung“ ersichtlich – denn, je mehr „Freunde“ man auf Social-Network-Plattformen hat, desto eher könnte man mit radikalen Meinungen, anstößigen Fotos oder bissigen Kommentaren bei dem ein oder anderen von ihnen für Empörung sorgen – ein Motiv, das sich beim „googlen“ nach Menschen, um herauszufinden, was über diese online zu finden ist, wiederholt. Je öffentlicher man als Mensch wird, desto eher ist man geneigt, einem breiten Rezipientenkreis zu entsprechen, den kleinsten gemeinsamen Nenner zu finden. Am besten dokumentieren lässt sich diese Selbstregulierung in ihrer radikalsten Form an Politikern des Rampenlichts.

Zusammenfassend gilt es also festzustellen, dass Überwachung und Zentralisierung zwei aneinander gekoppelte, jedoch nicht bestimmende Entwicklungen sind. Sie verfolgen keinen eigenen finalen Zweck – denn einen solchen gibt es nicht. Der einzige ist die Analyse von anonymer, weil bürokratischer Macht, die sich wertfrei vermehren möchte und sich dazu aller Instrumente bedient, die sie vorfindet.

Es kommt insofern nicht zu einer Zunahme von Überwachungsmaßnahmen, weil George Bush oder Barack Obama und mit ihnen ein großer Teil des US-amerikanischen Volks Paranoia vor der Al-Qaida haben, die sie der gesamten westlichen Welt aufzwingen. Die Jugendschutzgesetze werden nicht vereinheitlicht, weil es Sinn ergibt oder unlogisch ist, regional unterschiedliche Bestimmungen zu haben. Die EU weitet ihre Kompetenzen nicht seit Jahrzehnten konsequent aus, weil die supranationale Ebene die bestmögliche ist, um das Wohl jedes einzelnen Mitgliedstaats und deren Bewohner zu fördern. All diese Beobachtungen mögen für sich genommen richtig sein, oder auch nicht; doch gehorchen sie einer darüber stehenden Logik und sind in dieser nur Vehikel, nicht aber finaler Zweck.

Wie bereits geschrieben und hier nochmals wiederholt, ist Effizienz die Funktion von Macht, und der einzige Zweck von Bürokratie als Hort von Macht – und Staaten und internationale Organisationen sind wie gesagt letztlich nichts anderes als Bürokratien – ist ihr eigenes Wachstum und als Mittel ist ihr alles recht; sie gehorcht einer inneren, über tagespolitische Ereignisse weit hinausgehenden Logik, die man nur analysieren, beschreiben und interpretieren, nicht jedoch aufhalten kann.

Literatur:

Foucault, M. (2005). Analytik der Macht. Frankfurt am Main: Suhrkamp Verlag.

Öhlinger, T. (2009). Verfassungsrecht. Wien: Facultas.

Sofsky, W. (2005). Das Prinzip Sicherheit. Frankfurt/Main: S. Fischer Verlag.

Weber, M. (2008). Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Soziologie. Frankfurt am Main: Zweitausendeins.

Internet:

Überwachungsstaat – wie der Frosch im heißen Wasser (YouTube)

12. November 2009

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