Gérard Bökenkamp

Jahrgang 1980, Historiker und Publizist.

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Zentralbanken, Tarif-Kartelle, Rettungspakete: Die Bedeutung omnipotenter Institutionen für die Krisen

von Gérard Bökenkamp

Die Gefahr des Zentralismus und der Anmaßung von Wissen

16. Januar 2011

Die Ursache großer und weitreichender Krisen ist die Omnipotenz von Institutionen und Entscheidungsträgern. Omnipotente Institutionen sind Institutionen, die über ein gesetzliches Monopol und damit über die Macht der Vereinheitlichung innerhalb eines territorialen, sozialen und juristischen Raumes verfügen. Mit Omnipotenz ist gemeint, dass sie einen enormen Wirkungsgrad erreichen, indem sie mit den Mitteln des Zwangs und der gesetzgeberischen Autorität agieren und damit systematische Fehler erzeugen, da sie Abweichungen von der vorgegebenen Linie sanktionieren können. Omnipotente Institutionen sind in der Regel in staatlicher Trägerschaft, sie können sich aber auch in privater Trägerschaft befinden. Entscheidend ist, dass sie durch das Gewaltmonopol des Staates mit dem Recht auf rechtsverbindliche Entscheidungen ausgestattet sind.

Die Gründung einer Zentralbank durch einen Zusammenschluss von Banken, der von diesen die Aufgabe als letzter Kreditgeber für alle beteiligten Kreditinstitute zugewiesen wird, ist nicht an sich schlecht. Die Zentralbank wird erst dadurch zur omnipotenten Institution, indem sie vom Gesetzgeber mit dem Währungsmonopol ausgestattet und der Austritt aus ihrem Zuständigkeitsbereich erschwert oder untersagt wird. Der Zusammenschluss von Arbeitern zu einer Gewerkschaftsbewegung zur Durchsetzung gemeinsamer Lohnforderungen ist an sich legitim. Dasselbe gilt für Arbeitgeberverbände. Die Tarifparteien werden aber zur omnipotenten Institution, indem ihre Beschlüsse für alle rechtsverbindlich werden und Abweichungen einzelner Arbeitnehmer und Unternehmen unterbunden werden.

Der Vorteil freier Wettbewerbssysteme besteht in zwei zentralen Punkten: Erstens der Vielzahl der Akteure. Zweitens der Möglichkeit zu scheitern. In einem Wettbewerbssystem werden Fehlentscheidungen der einen durch richtige Entscheidungen der anderen kompensiert. Wenn es eine Vielzahl autonomer Einheiten gibt, die selbstständig Entscheidungen treffen können, dann wird es Einheiten geben, die richtige Annahmen über die Zukunft treffen und richtige Entscheidungen fällen, und andere, die falsche Annahmen treffen und falsche Entscheidungen fällen. Die Möglichkeit zu scheitern führt nun dazu, dass Einheiten, die oft Fehlentscheidungen treffen, als Konsequenz ihrer Fehlentscheidungen auch verschwinden können. Auf diese Weise gibt es einen Selektionsdruck zu Gunsten von Einheiten, die richtige Entscheidungen treffen und zuungunsten von Einheiten, die immer wieder falsche Entscheidungen treffen. Wenn eine Unternehmensführung ein Unternehmen in den Bankrott führt, dann ist das kein Marktversagen, sondern das Versagen eben einer bestimmten Gruppe von Personen. Ihre Pleite zeigt, dass der Markt funktioniert.

Märkte können nicht versagen, versagen können nur Menschen. Menschen versagen ständig, weil der Stand ihrer Informationen begrenzt und ihre Fähigkeiten richtig zu handeln eingeschränkt sind. Jeder Mensch trifft private und berufliche Fehlentscheidungen, das ist im Laufe des Lebens unvermeidbar. Mag sich der prozentuale Anteil der Fehlentscheidungen, Fehlern und Irrtümern von Person zu Person zum Teil auch erheblich unterscheiden, so ist dennoch selbst der Klügste und Weitsichtigste vor Fehlentscheidungen in zentralen Fragen nicht gefeit. Alle Menschen, egal ob sie Unternehmer, Beamte, Professoren, Politiker, Ökonomen oder Priester sind, kochen grundsätzlich mit Wasser und können Fehler begehen. Wir müssen davon ausgehen, dass ein gewisser Anteil unserer Überzeugungen, Annahmen und Einstellungen gegenüber der Welt falsch ist und die anderen recht haben – auch wenn man das nicht wahrhaben will. Das Problem ist: Wir wissen nicht, welche unserer Annahmen falsch sind, denn wenn wir es wüssten, wären wir nicht länger im Irrtum. So müssen wir grundsätzlich davon ausgehen, dass ein gewisser Anteil der Entscheidungen, die wir treffen, auf falschen oder nur teilweise richtigen Annahmen beruht und daher mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zum Scheitern führen werden. Auch die Möglichkeit zu scheitern ist mit der menschlichen Existenz untrennbar verbunden und das Scheitern selbst keineswegs grundsätzlich ehrenrührig.

Der Unterschied zwischen privater Wirtschaft und staatlichen Institutionen besteht im Wirkungsgrad des Irrtums. Die Fehlentscheidung eines Familienvaters kann seine nächsten Angehörigen ins Unglück stürzen, die eines einzelnen Unternehmers kann das Unternehmen und seine Zulieferer in Schwierigkeiten bringen. Ein falsch festgelegter Zinssatz der Zentralbank kann im Extremfall eine ganze Volkswirtschaft erschüttern. Ein zu hoch festgelegter Tarif- oder Mindestlohn kann Hunderttausende, in Extremfällen sogar Millionen Menschen in die Dauerarbeitslosigkeit befördern. Die große Gefahr der Regulierung durch omnipotente Institutionen besteht in der Verkopplung aller wirtschaftlichen Einheiten, so dass diese nicht mehr unabhängig von einander agieren können. Dadurch werden die Prinzipien der Vielzahl der Entscheidungen, der dezentralen Anpassung und der Risikominimierung durch Diversifizierung außer Kraft gesetzt wird.

Wenn alle falsch liegen, dann gibt es immer einige, die richtig liegen, und wenn alle richtig liegen, gib es immer einige die falsch liegen. Der freie Wettbewerb erlaubt Abweichungen vom herrschenden Trend, die omnipotente Organisation hingegen verhindert solche Abweichungen dadurch, dass ihre Regeln für alle ohne Ausnahme verbindlich sind. Es sind aber die Abweichler, die in einer Krise das Auffangnetz bilden. Selbst die Fehlentscheidungen eines Großkonzerns haben nicht dieselben zerstörerischen Konsequenzen, solange diese nicht mit der Macht gesetzgeberischer Verbindlichkeit oder Unterstützung solcher Verbindlichkeiten versehen sind. Wenn ein Automobilkonzern durch Fehlentscheidungen zu Boden geht, dann gibt es andere Automobilkonzerne, die bereit sind, die Reste zu übernehmen und die Lücke zu füllen. Wenn alle Automobilkonzerne unter derselben Regulierung stehen, dieselben Anreize erhalten und dieselben Fehler begehen, stürzt der ganze Turm in sich zusammen. So verhält es sich auch mit Banken und Anlegern.

Das wichtigste Prinzip der Risikominimierung ist das Prinzip der Diversifizierung. Es ist wie gesagt, ein unbestreitbarer Umstand, dass einige oder auch viele Marktakteure mit ihren Entscheidungen falsch liegen können, in falsche Produkte investieren, zu hohe Kredite aufnehmen, zu hohe oder zu niedrige Löhne zahlen, zu hohe oder zu niedrige Preise verlangen. Wenn man gerade in dieses Unternehmen investiert hat, dann ist alles weg, wenn sein Scheitern unvermeidlich wird. Es ist aber unwahrscheinlich, dass alle Unternehmen dieselben Fehler begehen. Darum reduziert man das Risiko durch Streuung. Wenn ein Marktakteur komplett falsch lag, dann reißt das nicht alles in den Abgrund. Wenn aber alle Unternehmen durch denselben Zinssatz und dieselbe Tarifregelung und durch dieselbe Regulierung miteinander verknüpft sind, hilft dieses Prinzip nicht weiter. In diesem Fall steht man nicht einer weiten Bandbreite individueller Fehlentscheidungen gegenüber, die sich durch die Bandbreite richtiger Entscheidungen auffangen lassen, sondern einem systematischen Fehler, der sich durch die gesamte Volkswirtschaft zieht und schließlich eine Kettenreaktion auslöst. Ein Hauch, und das Kartenhaus fällt in sich zusammen.

Die Schaffung einer omnipotenten Institution bedeutet die Konzentration enormer Machtfülle in den Händen weniger Bürokraten, Politiker, Verbandsführer und Interessenvertreter. Ihre Einstellungen, Überzeugungen, Ängste, Hoffnungen, Kalkulationen, Nachlässigkeiten und Attitüden können eine ganze Welt aus den Angeln heben. Denn omnipotente Institutionen stellen durch den Faktor der allgemeinen Verbindlichkeit einen gewaltigen Multiplikatoreffekt dar, was Fehlentscheidungen angeht. Um eine Volkswirtschaft ins Unglück zu stürzen, muss man weder dämonische Kräfte noch Verschwörungen annehmen, es genügt die Annahme menschlicher und persönlich nachvollziehbarer Fehlentscheidungen, die aber durch den Multiplikator der gesetzgeberischen Verbindlichkeit eine enorme Wirkung erreichen. Das ist der berühmte Schmetterling, der mit einem Flügelschlag einen Sturm auslöst.

Um solche systematischen Fehler zu vermeiden, müssten die Entscheidungen der omnipotenten Institutionen richtige Entscheidungen auf der Basis von gesichertem Wissen treffen. Da die Fehlentscheidung einer omnipotenten Institution wie zum Beispiel der Zentralbank oder eines Tarif-Kartells aufgrund der allgemeinen Verbindlichkeit ihrer Entscheidungen so große Auswirkungen hat, muss die Fehlertoleranz viel geringer sein als bei Privatpersonen oder Unternehmen. Der Zins wird zentral festgelegt. Dies geschieht durch Gremien, diese Gremien müssen wissen, welche Zinshöhe die richtige ist. Eine Zinspolitik, die nicht umstritten wäre, die gibt es nicht. Es gibt immer Kritik von verschiedenen Seiten, wonach der Zins entweder zu hoch oder zu niedrig sei. Der Lohn wird in der Regel durch die Tarifparteien in zentralen Verhandlungen festgelegt; sie müssen wissen, welche Lohnhöhe genau die Höhe ist, die nicht dazu führt, dass Arbeit weniger nachgefragt oder zu niedrig festgelegt wird, so dass die Unternehmen nachlegen müssen, um die offenen Stellen überhaupt besetzen zu können. Auch hier gibt es selten einen einhelligen Konsens, sondern verschiedene Auffassungen, wonach die Löhne entweder zu hoch oder zu niedrig sind. Die Entscheidung beruht also entweder auf einem Kompromiss, der schon deshalb fragwürdig ist, da das Mittel zwischen einer Fehleinschätzung und einer richtigen Einschätzung immer noch ein gutes Stück von der Wahrheit entfernt ist, oder auf der Annahme, das „Wissen“ auf seiner Seite zu haben. Davon gehen aber die meisten Menschen aus, die eine Fehlentscheidung treffen, sonst würden sie sie ja so nicht treffen.

Omnipotente Institutionen müssen, um ihrem Anspruch richtige Entscheidungen auf der Basis von gesichertem Wissen zu treffen und vertreten zu können, Datensammelstellen sein. Das heißt sie müssen eine ungeheure Flut von Daten zusammentragen, um auf dieser Grundlage Entscheidungen treffen zu können. Sie müssen die Daten auswerten und dafür einen großen Stab von Mitarbeitern unterhalten, und sie müssen die Daten interpretieren. Für die Interpretation der Daten benötigen omnipotente Organisationen Modelle, die ihnen eine Kenntnisse über Ursache-Wirkungszusammenhänge vermitteln und erlauben, Aussagen über die Zukunft zu treffen. Dies funktioniert also nur dann, wenn die Daten korrekt sind und keine Lücken aufweisen, wenn die Auswertung der Daten fehlerfrei erfolgt, wenn die Interpretation der Daten zutrifft und wenn die Modelle tatsächlich die Wirklichkeit richtig beschreiben. Es darf also keine Erhebungsfehler geben, keine Vernachlässigen von Daten bei der Auswertung, keine Fehlinterpretation der Daten und keine Fehler im Modell, und es wird vorausgesetzt, dass die Interpretation der Daten und die Schlussfolgerungen nicht von sachfremden Erwägungen beeinflusst werden wie politischer Opportunität, persönlichen Karriereerwartungen, gruppendynamischen Prozessen in den Entscheidungsgremien und ähnlichem.

Die Erfahrung lehrt aber, dass Datensätze oft unvollständig sind, auch weil die Relevanz bestimmter Daten erst später augenfällig wird, und dass bei der Auswertung oft Fehler passieren und dass Modelle meistens umstritten sind. Die Geschichte und die Erkenntnisse der Sozialpsychologie zeigen auch, dass Menschen immer in eine Gruppendynamik einbezogen sind, sich in psychologischen Vorurteilen und Abhängigkeiten bewegen, politische Einflüsse immer eine Rolle spielen und dass sachfremde Erwägungen niemals auszuschließen sind, sondern in den meisten Fällen sogar der ausschlaggebende Faktor sind. Mag die omnipotente Institution sich darin auch nicht von anderen Organisationen unterscheiden, so unterscheidet sie sich jedoch in Hinblick darauf, dass ihre Entscheidungen und damit auch ihre Fehlentscheidungen allgemein verbindlich sind.

Große Wirtschaftskrisen und andere massive ökonomische Verwerfungen haben ihre Ursache in spezifischen Bedingungen. Sie werden immer dann befördert, wenn die Kosten der Fehlentscheidungen auf die Allgemeinheit abgewälzt werden können. Wenn die Konsequenzen der Fehlentscheidungen immer weiter hinausgezögert werden können. Wenn durch die Verwischung von Verantwortungsbereichen die Ursache der sichtbaren Konsequenzen nicht klar identifiziert werden können. Wenn eine Fehlentscheidung getroffen worden ist, dann ist es das Beste, wenn die Konsequenzen der Fehlentscheidung möglichst bald spürbar werden. Wenn das Kind auf die heiße Herdplatte fast, dann spürt es sofort den Schmerz und wird in Zukunft nicht mehr auf die heiße Herdplatte fassen und zwar voraussichtlich für sein ganzes langes verbleibendes Leben nicht mehr, da die Kausalzusammenhänge klar sind und die Konsequenz unmittelbar erfolgt.

Durch die Intervention omnipotenter Institutionen können die Konsequenzen von Fehlentscheidungen lange herausgezögert und für noch längere Zeiträume abgemildert werden. Billiges Geld verhindert das frühzeitige Platzen von Blasen und lässt sie im Gegenteil immer weiter anschwellen. Bankrotte Banken und Unternehmen werden durch Steuergelder am Leben erhalten. Durch Kreditschöpfung, Subventionen, Rettungspakete, Bürgschaften werden Bankrotte verhindert. Durch die Regulierung des Arbeitsmarktes und Subventionen werden Menschen solange in nicht mehr zukunftsfähigen Beschäftigungsverhältnissen belassen, bis ein Neuanfang für die Menschen zu einer kaum noch zu bewältigenden biographischen Belastung wird. Die Korrektur der Fehlentscheidung wird herausgezögert und die Motivation dafür, die Zahl der Fehlentscheidung zu vermeiden, wird gesenkt. Eine omnipotente Institution kann den Irrtum praktisch zur erlebten Normalität erheben, so etwa wie den Marsch in die Überschuldung des Gemeinwesens, der jetzt schon weit über drei Jahrzehnte anhält.

Berlin und die anderen Stadtstaaten konnten sich bis über beide Ohren verschulden, weil über den Länderfinanzausgleich und die Haftung der Gebietskörperschaften ausgeschlossen ist, dass die Hauptstadt pleite gehen kann. Deshalb verlangen potentielle Gläubiger keinen Risikoaufschlag. Würde morgen der Länderfinanzausgleich abgeschafft und die Haftung aufgehoben, so würde dieser Risikoaufschlag auf ein Niveau steigen, der Berlin eine weitere Verschuldung nicht erlauben würde. Der Marsch in den Schuldenstaat fände sein jähes Ende. Die notwendige Anpassung könnte sich vollziehen. Durch die Haftung der darüber liegenden Verwaltungsebene werden die normalen Risikoerwartungen und die damit natürlich wirkenden Sperren der Verschuldung außer Kraft gesetzt. Genauso sieht es in Europa aus: Griechenland konnte sich nur deshalb in diesem Maße verschulden, weil die Gläubiger an die Rettung Griechenlands durch die nächste höhere Ebene, die Europäische Ebene, glaubten. Die EZB und der Rettungsschirm sind omnipotente Institutionen, wie sie oben beschrieben wurden.

Die beste Versicherung gegen systematische Fehler, die Kettenreaktionen auslösen, sind dezentrale Entscheidungen, konkurrierende Organisationen, die Abstrafung von Fehlentscheidungen und Belohnung von korrekten Einschätzungen durch Wettbewerb, die klare Trennung zwischen den Entscheidungsebenen: keine öffentliche Versicherung für private Fehlentscheidungen und keine Haftungen einer Entscheidungsebene für eine andere Entscheidungsebene. Es muss das Prinzip der institutionellen Kongruenz gelten: Das bedeutet, dass die Gruppe der Entscheider, der Nutznießer und der, die letztlich die Kosten tragen, möglichst identisch sein sollten. Wer als Unternehmer oder Anleger Risiken eingeht und dafür die Gewinne einsteckt, der muss auch für das mögliche Scheitern die Konsequenzen selber tragen. Das heißt, die Verlagerung von Verantwortung und Regulierungs- und Entscheidungsbefugnis zu omnipotenten Institutionen, wie der Zentralbank, dem Euro-Rettungsschirm, der nächst höhere Verwaltungsebene, dem Tarif-Kartell und anderen korporatistischen Organisationen ist das eigentliche Problem. Nicht im Zentralismus, sondern im Non-Zentralismus liegt die Basis für mehr Stabilität und der Vermeidung globaler Krisen.

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