Gérard Bökenkamp

Jahrgang 1980, Historiker und Publizist.

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Schuldenbremse und Länderfinanzen: Von Spree-Athen bis Elbphilharmonie

von Gérard Bökenkamp

Die Bundesländer zwischen ländlicher Solidität und griechischen Verhältnissen

07. August 2011

Das Jahr 2020 markiert, wenigstens in der Theorie der Verfassungsordnung, eine neue Zeitrechnung. Dies sieht auf jeden Fall die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse vor. Im Artikel 109 des Grundgesetzes steht, die Haushalte von Bund und Ländern seien „grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“ Bund und Länder sollen ihr strukturelles Defizit auf Null senken. Der Bund haben dafür bis zum Jahr 2016, die Länder bis zum Jahr 2020 Zeit. Die finanzschwachen Bundesländer Berlin, Bremen, Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein erhalten von 2011 bis 2019 vom Bund Hilfen aus einem Topf von jährlich 800 Millionen Euro.

Realität und Praxis

Es war natürlich absehbar, dass diese in einem lichten Moment der deutschen Politik verabschiedete Regel, als die Sorge um die Schuldenentwicklung überhand nahm, in der Umsetzung nicht immer auf Gegenliebe stoßen würde. Wie genau die Bundesländer sich bemühen, die Vorgaben einzuhalten, lässt sich im Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2011 nachlesen. Das Jahrbuch setzt auf die kluge Strategie, die Finanzpolitik eines Bundeslandes vom Finanzexperten eines anderen Bundeslandes beurteilen zu lassen. Die Leistungen der Landespolitik reichen von herausragend im Falle von Sachsen, Bayern und Mecklenburg-Vorpommern bis katastrophal im Fall von Berlin und Nordrhein-Westfalen.

Jenseits von Gut und Böse: Berlin und Nordrhein-Westfalen

Betrachtet man die Finanzpolitik von Berlin und ihren Umgang mit rund 62 Milliarden Euro Schulden, dann bekommt die Bezeichnung „Spree-Athen“ eine ganz neue Bedeutung. Ulf Meyer-Rix vom Planungsstab der Bundestagsfraktion der SPD fasst die Grundtendenz der aktuellen Berliner Finanzpolitik zusammen: „Trotz der inzwischen völlig veränderten Konjunkturlage ist kein aktives Gegensteuern gegen eine weitere Zunahme der Verschuldung des Stadtstaats zu erkennen. Hierbei dürfte freilich auch die 2011 anstehende Wahl zum nächsten Abgeordnetenhaus eine entscheidende Rolle gespielt haben.“

Der Rückgang der Verschuldung gegenüber der ursprünglichen Schätzung ergibt sich auch fast allein aus der konjunkturell bedingten Verbesserung der Steuereinnahmen. Der Personalbestand in Berlin liegt 10 Prozent über dem Niveau der anderen Stadtstaaten. Bislang sind 2.000 Vollzeitstellen weniger abgebaut worden als ursprünglich vom Senat beabsichtigt. Trotz der verbesserten Arbeitsmarktlage sind die Transferzahlungen kontinuierlich gestiegen, nämlich um 24 Prozent in den Jahren 2006-2010. Von den Hilfen des Bundes entfallen auf Berlin 80 Millionen Euro, um die Konsolidierung zu erleichtern. Trotz dieser Hilfen sind die Anstrengungen des Berliner Senats nach Ansicht der Bundesbank „wenig stringent.“

Zukunft war gestern: Investitionen in der Hauptstadt Fehlanzeige

Trotz der üppigen Finanzzuschüsse aus dem Konjunkturprogramm II und der Solidarpaktmittel sind die Ausgaben für Investitionen mit 8,2 Prozent sehr gering. Das ist weniger als die Hälfte der Investitionen der ostdeutschen Flächenländer und weniger als die Quoten für die anderen Stadtstaaten. Meyer Rix stellt deshalb fest: „An dem bereits für die Vorjahre konstatierten Missstand, dass Berlin die ihm zur Verfügung stehenden Mittel zur Überwindung der teilungsbedingten Lasten nicht zukunftsorientiert in Investitionen lenkt, sondern weiterhin einen überdimensionierten Personalbestand unterhält, hat sich also auch 2010 nichts geändert.“

Legal, illegal, scheißegal: Weder die Landesverfassung noch das Grundgesetz finden Beachtung

Ebenso wenig wie der Berliner Senat schert sich auch die rotgrüne Landesregierung in NRW um die Auflagen der Verfassung. Am 21. September 2010 hatte die neue Landesregierung einen Nachtragshaushalt eingebracht. Mit dem Nachtragshaushalt wurde das Volumen des Landeshaushalts um 2,7 Milliarden Euro erhöht, die fast vollständig durch neue Schulden finanziert werden sollten. Am 18. Januar untersagte das Verfassungsgericht eine weitere Kreditaufnahme auf der Grundlage der Haushaltsgesetze, und am 15. März 2011 erklärte das Landesverfassungsgericht die Ausgabenpolitik der Landesregierung für verfassungswidrig. Das Gericht meldete Zweifel an, dass sich die Landesregierung auf eine gesamtwirtschaftliche Störungslage berufen kann. Allenfalls sei eine Kreditaufnahme in gleicher Höhe, aber keine Erhöhung der Kreditaufnahme gerechtfertigt.

“Konsolidierung“ durch ideologische Bildungspolitik

Die rot-grüne NRW-Landesregierung ist ein besonderes rhetorisches Kunststück gelungen, nämlich Mehrausgaben mit der Schuldenbremse zu rechtfertigen. Dazu hat sie den Begriff der „qualitativen Konsolidierung“ in die Diskussion gebracht. Darunter versteht die Regierung Kraft Mehrausgaben, die in Zukunft zu mehr Wachstum führen sollen. Dazu zählen zusätzliche Ausgaben im Bildungsbereich, in Bereich der frühkindlichen Bildung und der Hochschulen. Dass aus diesen Mehrausgaben für rotgrüne Bildungspolitik in naher Zukunft das nötige Wirtschaftswachstum zur Haushaltssanierung gewonnen werden kann, ist gelinde gesagt eine kühne Behauptung. Dirk Schrödter vom schleswig-holsteinischen Finanzministerium kommt zu der Einschätzung: „Insgesamt wirkt die finanzpolitische Programmatik widersprüchlich. Das Ziel der Senkung der Neuverschuldung wird zwar konkret benannt, gleichzeitig werden aber Mehrausgaben in verschiedenen Politikbereichen beschrieben. Eine Beschreibung der Politikbereiche, in denen Einsparpotentiale gesehen werden, bleibt die Landesregierung schuldig.“

Im Norden geht es hingegen solide zu: Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern

Schleswig-Holstein gehört zu den Bundesländern, die vom Bund Konsolidierungshilfen – in diesem Fall 80 Millionen Euro jährlich – zur Erreichung der Ziele der Schuldenbremse erhalten. Zum Zweck der Konsolidierung wurde das strukturelle Defizit mit 1.054 Millionen Euro festgesetzt und soll nun in zehn Schritten abgebaut werden. Im Juli 2010 wurde die Begrenzung der Neuverschuldung auch in der Landesverfassung verankert. Bislang war die Neuverschuldung in der Höhe der Investitionen erlaubt, jetzt ist festgelegt, dass der Haushalt grundsätzlich ohne Neuverschuldung auszugleichen ist. Ausnahmen können nur mit einer Zweidrittelmehrheit im Landtag und zusammen mit einem Tilgungsplan verabschiedet werden. Damit hat das nördlichste Bundesland die stärksten rechtlichen Wälle gegen die Schuldenflut errichtet.

Klein, ruhig, sparsam

Fast unbemerkt von der breiten Öffentlichkeit hat Mecklenburg-Vorpommern eine fast vorbildliche Finanzpolitik betrieben. Die Zahlungen aus dem Länderfinanzausgleich hat Mecklenburg-Vorpommern weitgehend zur Bildung der Rücklagen verwendet. Dies ist der Grund, warum trotz Steuermindereinnahmen keine zusätzlichen Schulden aufgenommen werden mussten, da die Defizite im Jahr 2010 aus den Reserven bezahlt werden konnten. Der Personalbestand wurde in der Vergangenheit im Zuge des „Personalkonzepts 2004“ zurückgefahren, und bis zum Jahr 2020 sollen weitere 3.000 Stellen abgebaut werden, um die Stellen der Landesverwaltung auf unter 30.000 zu senken. Matthias Woisin, Leitender Regierungsdirektor in der Hamburger Finanzbehörde, kommt zu dem Fazit: „Mecklenburg-Vorpommern findet mit seiner erfolgreichen Haushaltspolitik, die auf Kontinuität und Transparenz, vor allem aber auf politischem Willen fußt, bundesweit Anerkennung.“

Nicht ganz so solide: Die Hansestädte Hamburg und Bremen

Die Hansestadt Hamburg ist nach wie vor eine sehr reiche Stadt. Das BIP pro Kopf beträgt stattliche 49.638 Euro. Dennoch lebt die Stadt nach Einschätzung des Hamburger Rechnungshofes über ihre Verhältnisse. Seit 1995 lasse sich eine jährliche Deckungslücke von einer Milliarde Euro ausmachen. Haushaltserfolge seien im Wesentlichen auf konjunkturelle Mehreinnahmen und nicht auf strukturelle Reformen zurückzuführen. Eine schwere finanzielle Belastung stellt für Hamburg der Bau der Elbphilharmonie dar. Statt 77 Millionen, wie ursprünglich veranschlagt, haben sich die Kosten bis heute auf 351,3 Millionen verfünffacht. Proteste von Steuerzahlern gegen dieses Projekt von der Art von Stuttgart 21 wären hier durchaus nachvollziehbar gewesen.

Zum Anfang des Jahres 2010 war der Bremer Senat von einem Defizit von etwa einer Milliarde Euro ausgegangen und beschloss dieses in 10 Schritten zu je 100 Millionen Euro bis zum Jahr 2020, wie von der Schuldenbremse gefordert, abzubauen. Der Senat beschloss deshalb eine Erhöhung der Grunderwerbssteuer und von Gebühren. Bis 2014 sollte der Personalbestand um 950 Stellen reduziert werden und die Sozialausgaben sollten jährlich nicht mehr als um 1,7 Prozent steigen.

Das ordentliche Erbe von Christian Wulff: Niedersachsen

Seit dem Jahr 2003 hat Niedersachsen eine solide Finanzpolitik betrieben. Damals betrug die Neuverschuldung 2,8 Milliarden Euro. Diese wurde dann jährlich um 350 Millionen Euro reduziert. Ziel war ein ausgeglichener Haushalt im Jahr 2010. Dieses Ziel fiel aber der Finanz- und Wirtschaftskrise zum Opfer. Durch die Mindereinnahmen stieg die Neuverschuldung wieder rapide an. Ab dem Jahr 2011 soll die alte Politik der Reduzierung der Neuverschuldung in 350-Millionen Schritten wieder aufgenommen werden. Die Landesregierung will ein Neuverschuldungsverbot in die Verfassung aufnehmen. Nach Angaben des Finanzministeriums wäre die Begrenzung der Ausgabensteigerungen um ein Prozent jährlich nötig, um im Jahr 2020 das Neuverschuldungsverbot einzuhalten.

Das zwiespältige Erbe von Roland Koch: Hessen

Zwiespältig fällt das finanzpolitische Erbe von Roland Koch aus: Eine expansive Finanzpolitik sollte den Abschwung bremsen und führte zu einem historischen Höchststand der Nettokreditaufnahme. Während die Steuereinnahmen um 940 Millionen Euro eingebrochen waren, stiegen die Personalausgaben um 184 Millionen Euro. Dirk Hengstenberg vom Landesrechnungshof Mecklenburg-Vorpommern kommt zu dem Ergebnis: „Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Regierungsentwürfe für die Haushalte 2009 und 2010 geradezu klassische Beispiele für eine antizyklische Haushaltssteuerung nach den Prinzipien von Keynes darstellen und für eine CDU/FDP-Regierung einen überraschenden Paradigmenwechsel darstellen.“

Doch inzwischen hat das Bundesland, das einer der Hauptzahler für den Länderfinanzausgleich ist, umgesteuert. Die Hessische Landesregierung hat die Aufnahme der Schuldenbremse in die Landesverfassung von einer Volksabstimmung absegnen lassen. Im Koalitionsvertrag der schwarzgelben Landesregierung wurde außerdem die Einrichtung einer Regierungskommission „Haushaltsstruktur“ eingerichtet. Trotz der geplanten Einschnitte von 370 Millionen Euro im Jahr 2012 und 710 Millionen Euro im Jahr 2013 wird die Neuverschuldung im Jahr 2014 voraussichtlich noch immer 1,3 Milliarden Euro betragen.

Die Spitzenreiter in Sachen Konsolidierung: Die Freistaaten Bayern und Sachsen

Seit dem Jahr 2000 ist die Bayerische Wirtschaft um 13,6 Prozent gewachsen, was dem zweitbesten Wert aller Bundesländer nach Sachsen entspricht. Im Jahr 2006 wurde ein grundsätzliches Neuverschuldungsgebot in die Landeshaushaltsordnung aufgenommen. Um die Schuldenfreiheit des Haushalts zu sichern, soll ein Sparpaket umgesetzt werden, das zur einen Hälfte auf Kürzungen bei den Personalausgaben und zur anderen Hälfte von den Einzelressorts aufgebracht werden soll. Erleichtert wird die Finanzpolitik auch durch die Steuermehreinnahmen als Folge des Aufschwungs von rund 2,46 Milliarden Euro.

An dem sächsischen Landeshaushalt ging die Finanz- und Wirtschaftskrise weitgehend vorbei. Für das Jahr 2010 sah der Entwurf der Landesregierung eine Tilgung von 75 Millionen Euro vor. Mit einer Tilgung von 476 Millionen Euro fällt diese also wesentlich höher aus als ursprünglich veranschlagt. Dies muss aber mit der Nettokreditaufnahme der Sondervermögen in Höhe von 401 Millionen Euro verrechnet werden. Nach der Verrechnung bleibt also eine Tilgung von 75 Millionen Euro übrig, was genau der Haushaltsplanung entspricht. Trotz Wirtschafts- und Finanzkrise hat Sachsen also eine Punktlandung erreicht.

Der andere Spitzenreiter Baden-Württemberg kam durch die Wirtschaftskrise aus dem Tritt.

Seit dem März 2006 verfolgte die CDU-FDP-Regierung in Stuttgart das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts. Dieses Ziel wurde im Jahr 2008 erreicht und bis jetzt auch von der Nachfolgeregierung nicht aufgegeben. Die krisenbedingte Neuverschuldung soll gemäß der Finanzplanung bis zum Jahr 2014 wieder auf Null zurückgeführt werden und die zusätzliche Kreditaufnahme innerhalb von sieben Jahren abgebaut werden. Wie alle Bundesländer profitierte auch Baden-Württemberg nach dem drastischen Einbruch im Jahr 2009 von steigenden Steuereinnahmen.

Wackelige Konsolidierung: Rheinland-Pfalz und das Saarland

Rheinland-Pfalz hat nach Schleswig-Holstein als zweites Land die Schuldenbremse in die Verfassung aufgenommen. Bis zum Jahr 2020 soll das Defizit vollständig abgebaut sein. Der Konsolidierungsbedarf liegt also im Haushalt bei 1,8 Milliarden Euro. Dafür wurden Einsparungen im Personalbereich um 1,5 Prozent jährlich, Einsparungen bei Sachausgaben und Investitionen von 70 Millionen Euro jährlich und die Rücknahme dauerhafter Steuersenkungen als mögliche Gegenfinanzierungsansätze genannt. Durch diese Maßnahmen könne eine niedrigere Zinsbelastung erreicht werden. Um die Personaleinsparungen zu realisieren, müssten jährlich zwischen 600 und 700 Stellen abgebaut werden.

Die saarländische Landesregierung hat sich den Abbau des strukturellen Defizits zum Ziel gesetzt, das die Landesregierung auf einen Umfang im Kernhaushalt von 718 Millionen Euro beziffert, die in zehn Schritten von 72 Millionen Euro bis zum Jahr 2020 abgebaut werden sollen. Als einer der ersten Schritte zur Konsolidierung wurde die Beitragsfreiheit für das dritte Kita-Jahr wieder aufgehoben, das unter großer Anteilnahme der Öffentlichkeit symbolträchtig eingeführt worden war, und in Zukunft soll nur noch jede dritte Stelle im Landesdienst wieder neu besetzt werden.

Wo die Schuldengrenze die falschen Anreize setzt

Im Saarland wird das Problem der Schuldengrenze deutlich. Um die Zuschüsse vom Bund zu erhalten, im Jahr 2011 etwa 173 Millionen und im Jahr 2012 260 Millionen, müssen im Kernhaushalt die Sanierungsschritte umgesetzt werden. Dies verführt dazu, am Kernhaushalt vorbei Sonderhaushalte zu bilden. Matthias Woisin schreibt: „Mit mittlerweile fünf verschiedenen Sondervermögen sichert sich die Landesregierung finanzielle und rechtliche Gestaltungsspielräume für die schwierige Wegstrecke der Dekade. Der Kernhaushalt wird dabei zunehmend zum Nachweis- und Rechtfertigungsinstrument, um die Konsolidierungshilfen weiterhin beanspruchen zu können. Klassische Anforderungen an Transparenz und Nachvollziehbarkeit werden absehbar darunter leiden.“

Ostdeutsches Mittelfeld: Brandenburg, Thüringen und Sachsen-Anhalt

In Brandenburg wurde zur Einhaltung des Haushaltsplans für das Haushaltsjahr 2010 eine Haushaltssperre verhängt, die allerdings im Laufe des Jahres 2010 wieder aufgehoben wurde. Die anziehenden Steuereinnahmen führten dazu, dass die Neuverschuldung für das Jahr 2010 mit 343,1 Millionen Euro weit hinter der Prognose von 650 Millionen Euro zurückblieb. Die im Artikel 115 des GG verankerte Schuldenbremse wurde bislang noch nicht in das Landesrecht aufgenommen. Nach der Landesverfassung wird die Neuverschuldung lediglich durch die Höhe der Investitionen beschränkt. Dennoch ist bereits für das Jahr 2014 ein Landeshaushalt ohne zusätzliche Neuverschuldung vorgesehen.

Aus dem Leeren schöpfen

In Thüringen hatte die Regierung Althaus für das Jahr 2010 keinen eigenen Haushaltsplan-Entwurf vorgelegt. Der Entwurf der neuen Landesregierung wurde als „Übergangshaushalt“ deklariert. Dieser musste unter großem Zeitdruck verabschiedet werden, weil der Landesregierung ab dem Beginn des Jahres 2010 jede förmliche Haushaltsgrundlage fehlte. In einer gemeinsamen Entschließung einigten sich die Regierungsfraktionen, Union und SPD, darauf bis zum Ende der Legislaturperiode einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen. Doch auch im Jahr 2011 gelang die Wende bei der Neuverschuldung nicht. Der Entwurf für das Jahr 2010 hatte Ausgabenzuwächse von 6,5 Prozent vorgesehen. In der Presse hieß es: Das Land schöpft weiter voll aus dem Leeren.“

Ausgabenkürzungen von 20 Prozent

Die wesentlichen Faktoren, die die finanzpolitischen Spielräume des Landes Sachsen-Anhalt bestimmen, sind: Der Bevölkerungsrückgang, der vollständige Rückgang der Mittel aus dem Solidarpakt bis zum Jahr 2020 und der Rückgang der EU-Mittel. Die aktuelle Finanzplanung sieht für die Jahre 2012 und 2013 Haushalte ohne Neuverschuldung vor. Ab 2014 sollen auch die Altschulden wieder getilgt werden. Von der Möglichkeit, den Abbau der Neuverschuldung bis zum Jahr 2020 zu strecken, die die Schuldenbremse vorsieht, will die Landesregierung keinen Gebrauch machen. Denn um den Bevölkerungsrückgang zu kompensieren, ist eine Tilgung von 200 Millionen Euro pro Jahr notwendig. Was auf den ersten Blick nicht viel erscheint, bedeutet bei einer Einbeziehung einer Inflationsrate von zwei Prozent im Jahr eine Ausgabenkürzung von 20 Prozent.

Fazit

Unter den grundsoliden Bundesländern finden sich nicht nur die starken süddeutschen Länder Bayern und Baden-Württemberg und Sachsen, in dem König Kurt nach der Wende für eine wirtschaftsfreundliche Politik gesorgt hat, sondern auch das kleine, SPD regierte Mecklenburg-Vorpommern. Die übrigen Länder sind auf die eine oder andere Weise auf einen Pfad eingeschwenkt, der wenigstens den Versucht signalisiert, die Vorgaben der nationalen Schuldenbremse einzuhalten. Schleswig-Holstein hat ein besonders striktes Neuverschuldungsverbot in die Landesverfassung aufgenommen. Insgesamt ist bei allen Einschränkungen doch das ehrliche Bemühen erkennbar, aus der Schuldenmisere herauszukommen – was im Prinzip für den deutschen Föderalismus spricht. Dass auch Sozialdemokratie und Grüne dies mittragen, zeigt, dass die Landesebene wohl weniger ideologisch aufgeladen ist als die nationale Politik.

Mit zwei gewichtigen Ausnahmen: Der Bundeshauptstadt und dem größten Flächenland. An Rhein und Spree lässt man sich offenbar von dem Neuverschuldungsverbot der Verfassung nicht sonderlich beeindrucken. In Spree-Athen werden die Gelder, die eigentlich als Hilfen für mehr Investitionen gedacht sind, für den aufgeblähten Personalbereich verbraten. In NRW werden Mehrausgaben für eine ideologische Bildungspolitik als „qualitative Konsolidierung“ verkauft. Dennoch ist im Hinblick auf das Verhalten der Mehrheit der Bundesländer dem Ökonomen Rolf Caesar zu zustimmen, der auf dem Blog „Wirtschaftliche Freiheit“ zu dem Ergebnis kommt: „Immerhin erhöht die neue Schuldenbremse wesentlich die Chancen für eine solidere Finanzpolitik, die die Staatsverschuldung nur als Ausnahme, nicht aber als Regel einstuft.“

Literatur:

Jahrbuch für öffentliche Finanzen 2011. Berlin 2011.

Wikipedia: Schuldenbremse

„Faktencheck Schuldenbremse und Schuldencheck Bundesländer“ – Eine Analyse des Instituts der Deutschen Wirtschaft Köln (IW), von Ralph Brügelmann und Thilo Schäfer, März 2011.

„Tagesspiegel“: Bundesbank warnt Berlin vor Schuldenkrise

Rolf Caesar: Die neue deutsche „Schuldenbremse“ – Ein Muster ohne Wert?

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