03. März 2009

Das „Grundrecht des Wettbewerbs“ im deutschen und europäischen Recht Verfassungsänderung, nein danke!

Gegenargument zum Artikel „Verfassungsänderungsvorschlag: Für ein Grundrecht auf Wettbewerb“ von Steffen Rutter

Dem Artikel von Steffen Rutter liegt die Aussage zu Grunde, dass durch die Einführung eines „Grundrechts auf Wettbewerb“ durch eine Verfassungsänderung den Menschen in unserem Land die Möglichkeit verschafft werden soll, sich erstmalig gegen die staatliche Willkür zu Gunsten einzelner Gruppen und Unternehmen zu wehren. Weiterhin wird angeführt, ein solches „Grundrecht auf Wettbewerb“ stünde zugleich in der demokratischen Tradition der Bundesrepublik Deutschland.

Die folgende Gegenargumentation soll aufzeigen, dass es keiner Erweiterung des Grundtatbestandes des Art. 12 I GG hinsichtlich einer „wahren“ Berufsfreiheit und somit eines „Grundrechts auf Wettbewerb“ bedarf, denn einerseits liegt eine ausreichende grundrechtliche Absicherung des Wettbewerbs bereits vor. Anderseits ist zu bemerken, dass die Gesamtthematik des Grundgesetzes in Bezug auf die durch es zu gewährende Wirtschaftsordnung in der vorangegangenen Argumentation Berücksichtigung hätte finden müssen.

Wettbewerbsfreiheit versus Grundrecht auf Wettbewerb

Richtig ist, dass das Grundgesetz den Begriff des Wettbewerbs an sich nicht konkret verwendet. Hingegen garantiert es die selbstbestimmte Lebensführung des Einzelnen als generelle gesellschaftliche Freiheit, in deren Rahmen das Individuum auf Grund seiner eigenen Motivation seine Bedürfnisse und Ziele verfolgen kann. Demgegenüber steht wiederum die staatliche Aufgabenerfüllungspflicht, als Basis für die Gewährleistung dieser selbstbestimmten Lebensführung.

Aus dieser Konstellation heraus kann die Problematik erwachsen, dass der Staat nicht nur als Regelungshüter des Marktes auftritt, sondern neben der Schaffung der Rahmenordnung selbst gestaltend und verteilend auf dem Markt auftritt.

Wettbewerb als Ordungsprinzip

Der Wettbewerb gilt als zentrales Ordnungsprinzip der Marktwirtschaft. Er entsteht durch die generelle Knappheit von Ressourcen sowie den zu befriedigenden Bedürfnissen der Menschen nach diesen Ressourcen. In einer Marktwirtschaft generiert der Wettbewerb durch seine Steuerungsfunktion eine effiziente Verteilung von Angebot und Nachfrage. Verstärkt wird dies im Besonderen durch seine Allokations- und Sanktionsfunktion, da nur die produktiven Unternehmen am Markt bestehen werden können und Ineffizienz von Seiten der Marktteilnehmer bestraft wird.

Dabei wird von Seiten des Staates versucht, durch das Wirtschaftsrecht dem Wettbewerb als zentrales Fundament der Marktwirtschaft möglichst effizienzgarantierende Rahmenbedingungen zu geben. Die Auffassung das Wirtschaftsrecht als reines Instrument der Wirtschaftspolitik zu betrachten, hat sich innerhalb der letzten 15 Jahre stark verändert. Waren früher Subventionen noch als effizientes Instrument der Verwaltung zur Sicherung von öffentlichen Interessen gern verwendete Markteingriffsinstrumente, so werden sie insbesondere auch auf Grund des rigiden Bestrebens der EuGHs sowie der EU-Kommission nunmehr entschieden abgelehnt.

Eingriffe in den fairen und lauteren Wettbewerb

Der Eingriff in den fairen und lauteren Wettbewerb auf einem bestehenden Markt kann einerseits von Seiten des Staates sowie anderseits von privaten Unternehmen geschehen. Der Betrachtung ist kurz voranzustellen, dass Markt und Wettbewerb nicht immer dasselbe implizieren. So ist für bestimmte Leistungen und somit bei Wettbewerb immer ein Markt vorhanden, jedoch herrscht auf einem Markt nicht zwangsweise immer Wettbewerb.

Es ist daher zu fragen, welche Gewährleistungspflicht hat der Staat gegenüber dem Markt und seinen Teilnehmern: Hat der Staat die Funktionsweise des Marktes oder die des Wettbewerbs zu gewährleisten und wie bedingt die Absicherung des einen die Absicherung des anderen?

Der Markt an sich ist durch die wirtschaftlichen Grundrechte und Marktfreiheiten, insbesondere durch die Privatautonomie, Eigentumsrechte und der Warenverkehrsfreiheit gewährleistet. Diese bilden Abwehrrecht gegenüber Eingriffe von Seiten des Staates sowie von Privaten, die jedem menschlichen sowie rechtlichen Individuum zustehen.

Friedrich August von Hayek, der den Wettbewerb als nicht geplantes „offenes Entdeckungsverfahren“ zur Erreichung einer pareto-effizienten Verteilung innerhalb des Marktes ansieht, argumentiert, dass die Grundwertungen der Verfassung erst durch den Wettbewerb am Markt entdeckt und durch ihn bestätigt werden. Dies bedeutet, dass jede Form des Marktverhaltens an sich per se nicht deswegen als „unlauter“ angesehen werden kann, nur weil die Möglichkeit gegeben erscheint, die Art und Weise des vorhandenen Wettbewerbs zu verändern. Nicht der Schutz des Wettbewerbs darf die Entfaltungsmöglichkeiten am Markt beschränken, sondern die Grundfreiheiten des Marktes beschränken die Handlungsmöglichkeiten im Wettbewerb. Walter Eucken formulierte dies prägnant: „Freiheit und Ordnung befinden sich in der Wettbewerbsordnung im Gleichgewicht. Sie wahrt die Selbstbestimmung des Einzelnen, aber sie gewährt ihm nicht die Freiheit durch Schaffung von Machtgebilden die Freiheit anderer zu beseitigen.“

Das Bundesverfassungsgericht bestätigt diesen Gedankengang in stetiger Rechtssprechung insbesondere im Hinblick auf den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb, in dem es den bloßen Chancen und Erwerbsaussichten, sowie etwaigen Umsatzanteilen keinen verfassungsrechtlichen Schutz gebietet.

Die Frage, die sich somit stellt, ist: Welche essentiellen Merkmale weist unsere Wirtschaftsverfassung auf? Welche verfassungsrechtlichen Kernaussagen trifft der Grundgesetzkatalog?

Weimarer Reichsverfassung (WRV)

In der WRV hieß es, anders als im heutigen Grundgesetz, in Art. 151 S. 1 WRV „Die Ordnung des Wirtschaftslebens muss den Grundsätzen der Gerechtigkeit mit dem Ziele der Gewährleistung eines menschenwürdigen Daseins für alle entsprechen.“. 1949 haben sich die Väter des Grundgesetzes sehr bewusst gegen eine konkrete Manifestation des Wirtschafts- und somit Wettbewerbsbegriff entschieden. Ziel war es hauptsächlich unmittelbar geltendes Recht vor allem in Form der klassischen Grundrechte zu schaffen, wirtschaftspolitische Neutralität zu erhalten und nur im Wege einer Gesamtbetrachtung der Grundrechtsdogmatik wirtschaftsverfassungsrechtliche Kernaussagen festzuhalten.

„Wirtschaftsgrundrechte“

Das Grundgesetz verpflichtet den Staat nicht ein bestimmtes Wirtschaftssystem zu implementieren. Andererseits gibt es ihm auch nicht die Möglichkeit jedwede Art von Wirtschaftsordnung herzustellen. Eine Gesamtschau der Grundrechte zeigt, die Errichtung einer zentralistischen Staatsverwaltung mit Zentralplanwirtschaft ist nicht möglich. Das Grundgesetz ist in der wirtschaftlichen Systemwertung nicht neutral. In der Konstituierung oder Errichtung einer Wirtschaftsordnung ist der Gesetzgaber vor allem durch die Eingriffsschranke des Art. 19 II GG – der sogenannten Wesensgehaltsgarantie – und dem rechtsstaatlichen Übermaßegebot gebunden.

„Wettbewerb“ als grundgesetzliche Wertbindung

Man könnte also davon ausgehen, dass durch den Grundrechtskatalog der Verfassung dem Einzelnen als Rechtsperson ein bestimmter Anteil an der Sozial- und Wirtschaftsgestaltung garantiert ist. Doch wer ist Träger dieser Garantie? Die Verfassungsväter haben lediglich die Frage beantwortet, wer grundsätzlich die Entscheidungs- und Planungshoheit bzgl. des Wirtschaftssystems hat und mit welchen Mitteln die resultierende Zielsetzung verfolgt werden kann.

Anders ist es jedoch bei der Frage der Ausprägung der Motive und der Materie des wirtschaftlichen und wirtschaftspolitischen Verhaltens privater sowie staatlicher Marktakteure. Charakteristisch für das Grundgesetz und die Grundfreiheiten ist, dass eine „optimale“ Wettbewerbsordnung nicht verlangt wird. Vielmehr ist prägend, dass im Hinblick auf das allgemeine Persönlichkeitsrecht und das Eigentumsrecht den Marktteilnehmer auch das Recht zu inkonsistentem Verhalten zugestanden wird. Privatautonomie bedeutet das Recht zur wirtschaftlichen Unvernunft. Der Einzelne hat das Recht seine Freiheit ineffizient zu gebrauchen und nicht dem Wettbewerb unterworfen zu werden. Eine andere Auffassung, die ein einklagbares Recht auf Wettbewerb und somit den Zwang des anderen Individuums zum Wettbewerb zur Folge hätte, würde zu einer inadäquaten Herabsetzung von Werten wie Menschenwürde, Persönlichkeit und Leben zur Folge haben.

Welche Instrumentalisierungsmöglichkeiten des Wettbewerbs gibt es?

Betrachtet man die Berufsfreiheit in Art. 12 I GG, so zeigt sich, dass Art. 12 GG gerade nicht den Wettbewerb und seine Funktionsfähigkeit (anders Art. 14 EG) schützt. Eine institutionelle Garantie des Wettbewerbs und seiner Funktionen kann hieraus nicht gezogen werden. Vielmehr wird die Wettbewerbsfreiheit des Einzelnen geschützt, so dass die einzelnen Wettbewerber sich eben nicht darauf berufen können, dass die Bedingungen des Wettbewerbs immer gleich bleiben. Das Grundrecht der Berufsfreiheit bzw. Unternehmensfreiheit schützt in der bestehenden Wirtschaftsordnung auch das berufsbezogene Verhalten der Unternehmen am Markt nach den Grundsätzen des Wettbewerbs. Es umfasst die Teilhabe am Wettbewerb, ohne dass ein Anspruch auf Erfolg im Wettbewerb oder auf Sicherung künftiger Erwerbsmöglichkeiten bestünde

Sollte der Gesetzgeber regelnd in den Markt eingreifen, so können sich seine Teilnehmer nur darauf berufen, dass diese Maßnahmen den Schranken des Art. 12 GG entsprechen und es zu keiner Wesensgehaltsänderung der grundrechtlichen Sicherung kommt. Ein großer Vorteil dieser Konstruktion ist, dass der Grad des Eingriffs immer an der zeitig vorherrschenden Rechtsauffassung, Sozialordnung und den jeweiligen wirtschaftspolitischen Zielsetzungen und Wertauffassungen angepasst werden kann.

Der Wettbewerb dient also in der Rechtsordnung als Instrument zur Koordinierung individueller Interessen. Der Staat trägt Sorge dafür den Menschen die Möglichkeit der Selbstbestimmung zu lassen und er sanktioniert gleichzeitig Handlungen, die ein Übermaß an Selbstbestimmung zur Folge hätten. Er garantiert die tatsächliche Ausübung formell garantierter Wertungsnormen.

Pflicht des Staats ist es daher, die individuelle Freiheit und deren Ausübung zu garantieren und jedoch auch die reale Möglichkeit der Ausübung derselbigen im Allgemeinen sowie im Einzelfall herzustellen. Argumente, die anführen eine solche Privilegierung bedeute die Verzerrung des Wettbewerbs der Einzelnen untereinander, ist entgegenzuhalten, dass dadurch der Staat erst für den einzelnen die Chance schafft sich am Wettbewerb zu beteiligen. Denn Voraussetzung des Wettbewerbs ist die Möglichkeit die persönliche Freiheit zur Bedürfnisbefriedigung und zur Lebensgestaltung ausüben zu können und falls erwünscht auch nicht ausüben zu müssen. Diese Ausprägung und Wahrnehmung der Grundrechte führt zur Konstituierung des Wettbewerbs und nicht vice versa.

Es erscheint daher sogar auch äußerst fraglich die Wettbewerbsfreiheit als eigenständiges Grundrecht zu orten, denn die Grundrechte schützen die individuellen Freiheiten ungeachtet der persönlichen Motivation ihrer Ausübung. Vielmehr steht das Interesse im Vordergrund diese Freiheiten nicht unverhältnismäßig einzuschränken. Denn Zutrittsschranken zum Markt sind per se das gleiche wie Berufszugangs- bzw. Berufsausübungsregeln und somit an Art. 12 I GG zu messen. Ob man jedoch hierbei eigenartigerweise noch der Einfügung des Begriffs „Wettbewerbs“ bedarf, ist zweifelhaft. Denn an sich verdeutlicht der Begriff Wettbewerbsfreiheit nur die konkrete Konstellation, begründet dadurch aber noch kein neues Recht.

Jeder Versuch in das Grundgesetz eine bestimmte verfassungsrechtliche verbindliche Wirtschaftsordnung hineinzulesen oder sogar sie durch Verfassungsänderungen zu konkretisieren scheitert schon an der „demokratischen Tradition“ der Bundesrepublik. Einerseits wurde 1949 dem demokratischen Sozialismus eine Absage erteilt, anderseits war es gerade nicht das Ziel stattdessen eine andere Ordnung festzuschreiben. Einzig und allein die Menschen dieses Landes und ihr selbstbestimmtes, freiheitliches Handeln sollte in den Mittelpunkt gestellt werden. Der Verankerung einer vorherrschenden Wirtschaftsform in Form des Wettbewerbs in der Verfassung ist daher eine Absage zu erteilen. Dies zeigt auch die Diskussion um den EU-Reform-Vertrag von Lissabon. Zwar wurde unter den Zielen der EU der Passus „Binnenmarkt mit freiem und unverfälschten Wettbewerb“ aus dem Entwurf herausgenommen, zugleich wurde jedoch ein Protokoll über die Sicherstellung eines freien und unverfälschten Wettbewerbs vereinbart, sodass diese Änderung lediglich symbolischen Wert hat. Dies ist auch den Richtern am BVerfG sehr wohl bekannt und so scheint es wohl gerechtfertigt, wenn Udo Di Fabio, Richter am Bundesverfassungsgericht, in der Verhandlung zum EU-Reformvertrag kritisch anmerkte: „Muss man nicht fragen: Ist die Kompetenz, die jemand gewinnt, ein Gewinn für die Freiheit? Ist der Gedanke des Immer-Mehr in der Tendenz nicht freiheitsgefährdend?“

Auch bei einer Einführung des Grundrechts auf Wettbewerb hat man sich diese Frage zu stellen: Ist das Grundrecht auf Wettbewerb ein Gewinn für die Freiheit? Wohl eher nicht, denn der bestehende Grundrechtskatalog sichert auf effiziente und rechtsdogmatisch beeindruckende Weise gerade die Wettbewerbsfreiheit ab. Durch die konkretisierende Interpretation der Wettbewerbsfreiheit in Art. 12 I GG hinein wird mehr Recht auf Wettbewerb abgesichert als bei einer Versteinerung des Begriffs des Wettbewerbs auf Gedeih und Verderb im Grundrechtskatalog.

Internet

Verfassungsänderungsvorschlag: Für ein Grundrecht auf Wettbewerb

Tobias Kettner, B.A.oec.

Er studiert Rechtswissenschaften an der LMU München und ist wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Frank Schäffler, MdB, sowie bei der Rechtsanwaltsgesellschaft küffner maunz langer zugmaier in München. Die hier angegebenen Ausführungen stellen die private Meinung von Herrn Tobias Kettner dar und stehen in keinem Bezug zu seiner beruflichen Tätigkeit.


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