21. März 2009

Wirtschaftskrise Systemrelevanz, das unbekannte Wesen

Lehman ist nicht, die HRE ist – aber keiner weiß den Grund

Spätestens da der Bundestag am Freitag das Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz (FMStErgG) beschlossen hat und die Enteignung der Hypo Real Estate (HRE) näher rückt, ist ein genauerer Blick auf die so viel beredete Systemrelevanz zu werfen. Denn das im FMStErgG enthaltene Rettungsübernahmegesetz erlaubt Enteignungen nur dann, wenn sie „zur Sicherung der Finanzmarktstabilität“ erforderlich sind. Voraussetzung hierfür ist weiter, dass „die Sicherung der Finanzmarktstabilität eine Stabilisierung von Unternehmen [des Finanzsektors] erfordert (Systemrelevanz).“ Man muss darin wohl eine Art Legaldefinition der Systemrelevanz erblicken, die allerdings weicher nicht sein könnte, da es an einer näheren Beschreibung mangelt, unter welchen Umständen die Finanzmärkte stabil beziehungsweise instabil sind.

Eine Anfrage an die Bundesregierung, wie sie Systemrelevanz definiere und warum die HRE systemrelevant sei, erbrachte nur den Hinweis, sich mit diesem Anliegen doch bitte an das Bundesministerium der Finanzen (BMF) zu wenden. Die gleiche Anfrage förderte dort nach einigen Tagen folgende Antwort vom Team „Für alle da“ zutage: Eine Legaldefinition der Systemrelevanz existiere nicht, es sei vielmehr immer eine Entscheidung im konkreten Einzelfall notwendig. Die Frage der Systemrelevanz könne auch nicht pauschal entschieden werden, sondern sei vor dem Hintergrund der aktuellen Lage des Finanzmarkts sorgsam abzuwägen. Da die Enteignung nach dem Rettungsübernahmegesetz durch Erlass einer Rechtsverordnung erfolgte, entscheide letztlich die Bundesregierung auch über die Systemrelevanz, jedoch sei für die Durchführung des Enteignungsverfahrens das Bundesfinanzministerium zuständig. Dieses könne zu der beabsichtigten Enteignung Stellungnahmen von der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, der Deutschen Bundesbank sowie der Finanzmarktstabilisierungsanstalt anfordern, insbesondere auch zu der Frage, ob und inwieweit aus deren Sicht die Voraussetzungen einer Enteignung vorliegen, insbesondere also auch die Frage der Systemrelevanz.

Die HRE gehöre aufgrund ihrer Bilanzsumme, die ähnlich der im vergangenen Herbst insolvent gegangenen Bank Lehman Brothers sei, zu den wichtigen Banken in Deutschland. Der Bund rette im Rahmen seines Bankenrettungspakets nicht einzelne Bankhäuser, sondern sorge für einstabiles Finanzsystem: Es gelte, einen Domino-Effekt zu verhindern. Die HRE sei vor allem auf dem Pfandbriefmarkt eine wichtige, systemrelevante Bank. Deshalb werde derzeit geprüft, wie die HRE stabil gehalten und die Belastung der Steuerzahler gleichzeitig möglichst gering gehalten werde.

Besonderen Aufschluss bringen diese Nachrichten aus dem BMF nicht. Es bleibt nämlich bei dem, was man schon weiß: Handfeste Kriterien für das Vorliegen einer Systemrelevanz gibt es nicht, sieht man von der Bilanzsumme ab. Diese aber allein kann auch nicht entscheidend sein, denn das BMF weist ungefragt darauf hin, dass die Bilanzsummen der HRE und von Lehman ganz ähnlich seien. Die Größe der Bilanzsumme ist also nur ein notwendiges, nicht aber hinreichendes Kriterium für die Feststellung der Systemrelevanz. In die Entscheidung über die Systemrelevanz selbst sind die maßgeblichen und traditionell gegenüber dem Bürger intransparenten Aufsichtsbehörden eingebunden. Welche Gründe die maßgeblichen Entscheider dazu bewegen, die Systemrelevanz für Fall A festzustellen, in Fall B abzulehnen, wird selten öffentlich werden. Jedenfalls ist eine Bank systemrelevant, wenn ihre Instabilität zu einem Domino-Effekt führen kann.

Einen anderen Ansatz verfolgen Weder di Mauro und Hellwig unter der Woche in der „FAZ“. Dort werden zunächst viele Vermutungen geäußert, die an dieser Stelle schon vor Monaten zu lesen waren: Erstens nämlich, dass der anhaltende Verfall der Aktiva eher den Weg in Richtung Überschuldung der Banken weist und die Ursache der Krise nicht unbedingt in einer Illiquidität zu suchen ist. Zweitens, dass die HRE als Bad Bank der Hypovereinsbank gegründet worden ist. Drittens, dass die Verhinderung der Insolvenz eines Unternehmens – auch einer Bank – die Restrukturierung des Bankwesens beeinträchtigt und die Krise eher verlängert als aus der Welt schafft. Das Besondere an dem Beitrag von Weder di Mauro und Hellwig ist, dass sie selbst unschlüssig sind, warum die HRE systemrelevant ist. Sie legen sich nicht fest, ob die Systemrelevanz aus der Bedeutung der HRE für den Derivatemarkt oder den Pfandbriefmarkt folgt oder daraus, dass ihre Insolvenz die Versicherer als Gläubiger der HRE in Schwierigkeiten bringen kann. Es ist zu beachten: Weder di Mauro ist Mitglied des Sachverständigenrats zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. Die Unkenntnis über die wichtigste Voraussetzung der Enteignung der HRE selbst in den bestinformierten Kreisen muss sehr bedenklich stimmen. Nicht ganz Ernst zu nehmen ist daher die von Weder di Mauro und Hellwig gezogene Schlussfolgerung, dass bei der Abwägung zwischen den Interessen der Steuerzahler und denen der Gläubiger der HRE jedenfalls eindeutig die Steuerzahler zurückstehen müssten.

Es bleibt festzuhalten, dass niemand eindeutige Kriterien für das Vorliegen von Systemrelevanz benennen, geschweige denn den Fall der HRE unter diese Kriterien subsumieren kann. Systemrelevanz ist ein inhaltsleerer Begriff, der den Mitgliedern der politischen Klasse, gleich ob Ministerialbeamten oder Wissenschaftlern im Staatsdienst, nur dazu dient, dem politisch Gewollten den Anstrich von Seriosität zu verleihen. Ehrlicher wäre es allemal, wie die US-Amerikaner schlicht von „too big to fail“ zu sprechen. Mit dieser Wendung wird jedenfalls nicht verschleiert, dass dem politischen Handeln Umstände zugrunde liegen, die den Bürger nichts angehen.

Quellen:

F.A.Z., 18.03.2009, Nr. 65 / Seite 12


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