15. August 2009

Gesetznehmung Privatisiert sich die Legislative selbst?

Externe Berater, Lobbyisten und gesetzgeberische Unfähigkeit

Zum Erkenntnisschatz des Liberalen und zum Erfahrungsschatz des aufgeklärten Bürgers gehört die Einsicht, dass der Staat einem seiner Bürger nichts geben kann, was er nicht zuvor einem anderen Bürger genommen hat. Die letzten Monate haben einen besonderen Aspekt dieser wertvollen Erkenntnis ins Licht gerückt. Auch der Gesetzgeber gibt nur, was er zuvor genommen hat. Er nimmt Gesetzesentwürfe von Rechtsanwälten, die sie in seinem Auftrag entwerfen. Erstmals beschäftigten sich die Printmedien mit dieser Tatsache im Zusammenhang mit dem Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz. In der Folge gab es eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der FDP-Fraktion, u.a. durch Herrn Schäffler, mit der um eine genauere Aufschlüsselung der mandatierten Kanzleien gebeten wurde. Ein Abgeordneter der Linkspartei erfragte eine genaue Aufstellung der für Berater aufgewendeten Kosten bei den zuletzt .von Externen bezogenen Gesetzessentwürfen. Die Kosten schwankten zwischen wenigen tausend Euro und einem Aufwand von fast 1,1 Millionen Euro für die Erstellung eines Entwurfes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes. In der Kostenaufstellung fehlen die Aufwendungen für als Gegenmaßnahmen zur Kreditwirtschaftskrise in Auftrag gegebenen Gesetzesentwürfe. Der Grund hierfür liegt in der wegen der Anfrage aus den Reihen der FDP gegebenen Möglichkeit, das Honorar und seinen Empfänger einander zuzuordnen, was nach Ansicht der Bundesregierung gegen die schützenswerten Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Auftragnehmer verstößt.

Neuerlich brandete die Problematik der Beauftragung externer Rechtsberater zur Erstellung von Gesetzesentwürfen in dieser Woche auf, als bekannt wurde, dass Herr Guttenberg aus dem Budget des Finanzministeriums einen Gesetzesentwurf bestellt hat, der wegen der verfassungsrechtlichen Umstände des Gesetzgebungsverfahrens keine Chance hat, in der aktuellen Legislaturperiode als Gesetz verabschiedet zu werden. Der Skandal entspricht in seiner Qualität in etwa dem um Frau Schmidts Dienstwagen. In beiden Fällen geht es schlicht um Verschwendung von Steuergeldern. Die Parteilichkeit des einen oder anderen, der sich über Frau Schmidt echauffierte und Herrn Guttenbergs mangelnde Sparsamkeit toleriert, offenbart sich dadurch als Heuchelei. Liberale lassen sich indes nicht mehr so leicht schocken, ist doch der verantwortungslose Umgang mit Fremdgeld Kennzeichen jeder Regierung.

Kein Skandal ist die Beauftragung Dritter mit der Erstellung von Gesetzesentwürfen. Nur wer bisher ein idealisiertes Bild staatlicher Tätigkeit gepflegt hat, wird den Gesetzgeber nun mit anderen Augen wahrnehmen. Es wird auch dringend Zeit! Statt der romantischen Vorstellung eines neutralen Sachwalters des Gemeinwohls, der stets das Gute will, wird nun für weitere Kreise offensichtlich, dass Dritte auf den Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen, so dass stets etwas anderes als das Ersehnte geschaffen wird. In diesem besonderen Fall mutiert der Gesetzgeber zu einem Gesetznehmer (v. Arnim).

Kurios ist, dass allseits die offensichtliche Parallele zum Lobbyismus übersehen wird. Die mandatierten Großkanzleien treten üblicherweise für Banken auf. Nach den berufsständischen Regeln für Rechtsanwälte ergibt sich aus dieser Tätigkeit und der Tätigkeit für den Bund kein Konflikt. Ein ökonomischer Interessenkonflikt ist jedoch durchaus gegeben. Die von den Kanzleien erstellten und vom Bund genommenen Gesetze betreffen Mandanten der Kanzleien, die einen gehörigen Anteil zu Umsatz und Gewinn beisteuern. Die Kanzleien können sich schlicht nicht erlauben, hier nicht auch als Interessenvertreter ihrer Stammkundschaft aufzutreten. Außerdem, vielleicht sogar schwerwiegender, bietet sich den Kanzleien durch die Beeinflussung des Gesetzgebungsprozesses die Möglichkeit, das eigene, in Zeiten der Wirtschaftskrise schwächelnde Geschäft anzukurbeln. Gesetzliche Regulierung bedeutet immer auch einen erhöhten Beratungsbedarf der regulierten Branche. Wer wäre besser zur Vertretung solcher Unternehmen geeignet als die Berater, die schon am Gesetzgebungsprozess beteiligt waren?

Eine weitere, auch von den beauftragten Kanzleien lancierte Argumentationslinie, muss jedoch zurückgewiesen werden. Allein aus dem Umstand, dass die Kanzleien nur einen Entwurf liefern, die letztliche Entscheidung über diesen aber beim Parlament liegt, schließt nicht aus, dass die Kanzleien eigennützig ihre oder die Vorstellungen ihrer Mandanten in den Gesetzgebungsprozess einfließen lassen. Wäre dies nicht so, so wäre jedes Lobbying wirkungslos. Es ist jedoch Tatsache, dass schon die Beeinflussung einzelner Abgeordneter bestimmten Lobbygruppen Vorteile bringen kann. Es ist sogar anerkannt, dass insbesondere dort, wo zwischen Lobby und Politiker ein besonders großes Informationsgefälle oder Wissensungleichgewicht besteht, die Chancen für erfolgreiches Lobbying besonders hoch sind. Umgekehrt ist es auch so, dass dort, wo sich auf Seiten der Regierung in Teilbereichen besonders großes Know-how ansammelt, diese zu einem Sachwalter der Interessengruppen dieser Teilbereiche wird. Offensichtlich überdauert der Einfluss von Lobbyisten den Abstimmungsvorgang im Parlament. Gleiches muss auch für den Fall der Gesetznehmung von externen Beratern gelten.

Schließlich darf nicht vergessen werden, dass die Anforderungen an den Gesetzgeber durch den in alle Lebensbereiche expandierenden Staat in einer Weise gewachsen sind, dass er selbst diesen nicht mehr gewachsen ist. Für eine Vielzahl der Bereiche, in die sich der Staat regulierend eingemischt hat, fehlt es ihm an Kompetenz. Meist äußert sich das schon in dem Moment, in dem der Staat erstmals in bisher unregulierte Sachverhalte interveniert. Ein Beispiel hierfür sind etwa die Netzsperren. Jedem kundigen Internetnutzer ist klar, dass diese Sperren technisch wirkungslos und kinderleicht zu umgehen sind. Den Machern des entsprechenden Gesetzes dagegen ist dies auch durch vielmaliges Wiederholen nicht vermittelbar gewesen. In wesentlich komplexeren Bereichen wie dem Funktionieren des Geld- und Bankensystems fehlt es dem Staat, seinen Bürokraten und Parlamentariern schlicht an rechtlicher und insbesondere ökonomischer Kompetenz. Er ist aber, wenn er seinen Anspruch auf Regelungshoheit nicht verlieren will, gehalten, intervenierend einzugreifen. Die mangelnde Kompetenz gleicht er aus, indem er sich dort Rat holt, wo – einer weiteren liberalen Regel zu Folge – mehr Kompetenz anzutreffen ist: im privaten Sektor.

Im Ergebnis bedeutet dies für den gewaltengeteilten Staat ein zunehmendes Outsourcing einer der drei Gewalten, nämlich immer dann, wenn in Gesetzgebungsfelder mit hoher Komplexität eingegriffen werden soll. Da Zahl und Umfang staatlicher Eingriffe in das Leben seiner Bürger dem Zeitgeist entsprechend nicht ab- sondern zunehmen, ist damit zu rechnen, dass die materiellen Anforderungen an die Legislative zunehmen. Der Anteil des legislativen Outsourcings wird ebenso zunehmen.

Mehr vom Autor:

Gesetzgebung: Finanzmarktstabilisierungsergänzungsgesetz

Mehr online:

Arnim über Gesetznehmer;

Anfrage der Linkspartei (pdf, ab S. 18);

Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der FDP (pdf);

Welt“ kritisiert Guttenberg;

„Zeit“ zu Guttenberg;

Kommentar von Hefty in der „FAZ“.


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