Gérard Bökenkamp

Jahrgang 1980, Historiker und Publizist.

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Wahlverhalten und Volksabstimmung: Direkte Demokratie verzögerte Expansion des Wohlfahrtsstaates

von Gérard Bökenkamp

Empirische Befunde aus der Schweiz

Die Abstimmung über das Minarettverbot in der Schweiz hat für großes Aufsehen gesorgt. Die übergroße Mehrheit der Volksabstimmungen in der Schweiz sind jedoch eher von konservativem Stabilitätsdenken als von radikalem Protestverhalten gerade auch in fiskalpolitischen Fragen geprägt, und vermutlich ging es auch bei der besagten Volksabstimmung stärker um den Erhalt des Statusquo als um radikale Veränderungen. „Gerade in Haushaltsfragen und Ausgaben mit steuerlicher Relevanz, wo in den meisten deutschen Ländern die Bürgerinnen und Bürger außen vor bleiben, wird das Volk in der Schweiz einbezogen. Die empirischen Befunde dort zeigen, dass die Bürgerschaft viel zurückhaltender bei der Ausgabenpolitik ist als das Repräsentativorgan und dass direkte Volksrechte in Finanzfragen eine positive Wirkung entfalten. So konnte festgestellt werden, dass Steuern in den Schweizer Kantonen, in denen Bürgerinnen und Bürger weitgehend über das Budget mitentscheiden, in geringerem Ausmaß hinterzogen wurden", so der Politologe Andreas Kost.

Die Studie von Herbert Obinger und Julia Moser von der Universität Bremen „Schlaraffenland auf Erden? Auswirkungen von Volksentscheiden auf die Sozialpolitik“ kommt zu folgendem Ergebnis: „Die Erfahrungen der Schweiz lehren, dass die direkte Demokratie entgegen den Hoffnungen führender Repräsentanten der schweizerischen Arbeiterbewegung kein effektives Instrument zum raschen Ausbau des Wohlfahrtsstaates darstellte. Die Hauptwirkung von sozialpolitischen Volksentscheidungen war vielmehr eine Bestätigung des Status quo.“ Seit 1977 waren 20 sozialpolitische Volksinitiativen gescheitert. Zentral für die Ablehnung dieser Initiativen war in den meisten Fällen die Kostenfrage. In drei Viertel der ablehnenden Entscheidungen wurden die Kosten von den Stimmbürgern als zu hoch eingeschätzt. 

Diese Verzögerungswirkung der direkten Demokratie erklärt ein Stück weit den „Nachzüglerstatus“ der Schweiz in Hinblick auf den Ausbau und den Umbau des Wohlfahrtsstaats. Die direkte Demokratie habe in der Schweiz den Ausbau des Wohlfahrtsstaates verzögert, behindere allerdings auch seinen Rückbau und weitreichende Konsolidierungsschritte. Die Schweizer Liberalität sei also ein Stückweit lediglich auf einen Verzögerungseffekt zurückzuführen. Dieser Verzögerungseffekt habe die wohlfahrtsstaatliche Expansion verlangsamt und die schweizer Sozialausgaben für lange Zeit im internationalen Vergleich niedrig gehalten. In den letzten Jahren sei jedoch ein nachholender Ausgabenschub bei den Sozialausgaben erkennbar. Die positive Wirkung auf die Erhaltung des Status quo habe aber gerade in den letzten Jahren tendenziell eher der Linken genutzt, da Reformen und Kürzungen im Wohlfahrtsstaat darauf hinausliefen, den gewohnten Status quo in Frage zu stellen.

Die eher konservative als revolutionäre Wirkung der direktdemokratischen Verfahren zeigt sich auch an anderer Stelle. Michael Hermann und Heiri Leuthold vom Geographischen Institut der Universität Zürich haben 94 Volksabbstimmungen in der Schweiz mit den korrespondierenden Parlamentsabstimmungen verglichen, um zu ermitteln, ob direktdemokratische Verfahren, wie oft unterstellt, tatsächlich zu einer stärkeren gesellschaftlichen Polarisierung führen. Sie stellten fest, dass die gesellschaftliche Polarisierung, die bei Volksabstimmungen zum Ausdruck kommt, sich auch bei der parlamentarischen Entscheidungsfindung widerspiegelt: „Der Vergleich korrespondierender Volks- und Parlamentsabstimmungen zeigt, dass dem so ist. Das heißt, dass es nicht nur bei direktdemokratischen, sondern auch bei repräsentativen Entscheidungen zu gesellschaftlichen Polarisierungen kommt.“

Die Polarisierung zwischen den gesellschaftlichen Gegensätzen sei sogar im Parlament stärker ausgeprägt als an der gesellschaftlichen Basis. Die Autoren führen das auf den Umstand zurück, dass sich in den verschiedenen Hochburgen jeweils die dominanten politischen Kräfte sich bei den Wahlen durchsetzen können, wohingegen bei der direkten Demokratie auch die Minderheitenpositionen sich stärker in den Meinungsbildungsprozess einbringen könnten. Auch Hermann und Leuthold bestätigen damit die These vom Brems- und Verzögerungseffekt direktdemokratischer Verfahren: „Die Direktdemokratie entwickelt damit eine bremsende Wirkung auf liberale Modernisierungsprojekte, die auf eine Dynamisierung, Öffnung und Flexibilisierung der Gesellschaft zielen.“

Regierungen bieten Volksentscheide die Möglichkeit, die direkte Konfrontation mit ihren Anhängern oder der Mehrheitsmeinung in der Bevölkerung zu umgehen. So wurden etwa Volksentscheide zur Abtreibungsfrage mit der Ausnahme der gemischkonfessionellen Schweiz ausschließlich in katholischen Ländern wie Irland und Portugal durchgeführt. Die Hauptursache dafür liegt in dem Umstand, dass in katholischen Ländern eine Legalisierung der Abtreibung für die jeweilige Regierung ein erhebliches politisches Risiko darstellt. In der Regel setzte sich wie in Irland und Portugal der vorherrschende gesellschaftliche Status quo durch. Volksabstimmungen geben der Regierung die Möglichkeit sich bei umstrittenen Fragen des notwendigen Rückhalts zu versichern und sich selbst ein stückweit aus der Verantwortung zu ziehen. Es fällt in der Regel der Opposition und parteiinternen Kritikern einer bestimmten Politik leichter, die Entscheidung der Regierung zu attackieren als das Ergebnis einer Volksabstimmung.

Drastische Veränderungen und Brüche mit dem Status quo lassen sich mit einer stabilen Regierungsmehrheit eher in die Wege leiten als mit einem Volksentscheid. Andreas Kost bringt das auf den Punkt: „Das Volk neigt eher dazu, Reformvorhaben der Regierung zu stoppen, als selbst eines zu initiieren. So ist der direkten Demokratie durchaus ein konservatives Strukturelement eigen. Direktdemokratische Entwicklungen vollziehen sich in einem evolutionären Prozess, und es muss noch mehr politische Geduld aufgebracht werden als in einem rein repräsentativen System.“

18. Juni 2010

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