30. Oktober 2010

Reformvorschlag Leistungslohn für Politiker

Wie kann das offensichtliche Politikversagen behoben werden?

1. Die Regierung Merkel-Westerwelle, eine Katastrophe und Vorbote einer noch größeren

Die deutsche Politik kann einen zur Verzweiflung bringen. Bei der Bundestagswahl 2009 gab es eine bürgerliche Mehrheit. Aber diese bürgerliche Mehrheit betreibt eine wohlfahrtsstaatliche bis sozialistische Politik. Mindestlöhne breiten sich aus. Am Einstellungshindernis Kündigungsschutz wird nicht gerüttelt. Leistung wird weiterhin durch progressive Steuern bestraft. Leistungsschwächen werden durch Sozialtransfers verstärkt. Junge und tüchtige Leute werden weiterhin faktisch zur Auswanderung ermutigt, um der unerträglichen Abgabenlast zu entkommen. Statt Verringerung der steuerlichen Belastung müssen wir uns auf Steuererhöhungen einstellen. Wo es mal eine steuerliche Entlastung gegeben hat – bei der Mehrwertsteuer für Hotelübernachtungen – haben unsere Politiker instinktsicher eine ordnungspolitisch dubiose Maßnahme gewählt. Eine nennenswerte Abkoppelung der Finanzierung des Gesundheitswesens vom Arbeitslohn ist am Widerstand des Christsozialisten Seehofer und natürlich auch an mangelnder Unterstützung von FDP-Vorstellungen durch die Kanzlerin gescheitert. Ein seit Jahrzehnten durch Schulden, also zulasten der zahlenmäßig schwächeren künftigen Generationen, finanzierter Sozialstaat in Deutschland reicht unseren Politikern aber noch nicht.

Durch Verletzung des „no bailout“-Prinzips und Griechenlandhilfe, durch weder vertraglich noch demokratisch legitimierten Umbau der Europäischen Union zur Transferunion, durch die Ausweitung des „Solidaritätsgedankens“ beziehungsweise des Wohlfahrtsstaats auf die Europäische Union oder die Euroländer lassen sich die Arbeitsanreize weiter schwächen und der Zeitpunkt des Bankrotts unseres Sozialstaates vorverlegen. Vertuschen und gleichzeitig verschlimmern lässt sich das Unheil noch durch die Vorbereitung einer Inflationspolitik. Je höher unsere dynamisch wachsenden Staatsschulden werden, desto stärker wird das staatliche Interesse an Minderung der Schuldenlast durch Inflation. Aus der Sicht „unserer“ Regierungen besteht ein weiterer „Vorteil“ der Inflation darin, dass Inflation und Steuerprogression zusammen zu heimlichen Steuererhöhungen führen. Wenn sich ohne Kaufkrafterhöhung das Nominaleinkommen beispielsweise verdoppelt, dann steigt ja der an den Fiskus abgeführte Prozentsatz. Wie schön, dass die Politiker für diese Art der Steuererhöhung noch nicht einmal Verantwortung übernehmen müssen.

Bis vor kurzem konnte man hoffen, dass die Europäische Zentralbank (EZB) in der Tradition der Deutschen Bundesbank den Weg in die Inflation erschwert. Aber seitdem die EZB griechische oder auch portugiesische Staatsanleihen kauft, die normale (profitorientierte, risikobewusste) Anleger nicht mehr kaufen wollen, hat sich die EZB vom Erbe der Bundesbank emanzipiert. Die Sterilisierung der durch den Kauf von Staatsanleihen geschaffenen Liquidität mag technisch möglich sein, aber warum soll man daran glauben, dass das langfristig gemacht werden wird? Noch am Jahresanfang 2010 hatte die deutsche Bundesregierung am „no bailout“-Prinzip festgehalten, hatte die EZB keine Staatsanleihen gekauft. Noch hat die EZB vielleicht die Glaubwürdigkeit der französischen Zentralbank, aber wann wird sie die der italienischen oder griechischen haben? Zweifellos könnten Leistungslöhne für unsere Zentralbanker deren Widerstandsbereitschaft gegen inflationäre Anregungen aus der Politik stärken. Vermutlich würde eine Halbierung der Gehälter beim Ansteigen der Geldentwertung von zwei auf vier Prozent im Jahr wesentlich zur Erhaltung der Kaufkraft des Euro beitragen.

Es ist schlimm, dass eine bürgerliche Bundesregierung so viele politische Fehler verantworten muss. Die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen zeigt, dass die Unterstützung für die unglückselige Politik dieser Regierung schwindet. Sie zeigt auch, wohin es führt, wenn angeblich marktwirtschaftlich orientierte Parteien eine wohlfahrtsstaatliche und damit tendenziell sozialistische und erwartungsgemäß erfolglose Politik betreiben. Sozialismus hat schließlich noch nie funktioniert. Die verdiente Strafe, die Wahlniederlage, kommt. Aber wenn die sozialistischen Überzeugungstäter – von Gabriel über Nahles zu Trittin und Wagenknecht – jetzt noch in der Opposition sind, dann kann es nach Abwahl der bürgerlichen Opportunisten nur noch schlimmer werden. Die Regierung Merkel-Westerwelle hat mich davon überzeugt, dass dieselben politischen Fehler noch schlimmer sind, wenn sie von einer angeblich marktwirtschaftlichen Regierung getragen werden als wenn eine explizit sozialistische Regierung diese Fehler begeht. Im ersten Falle sind die Fehler der Opportunisten das Vorspiel für die noch größeren Fehler der sozialistischen Überzeugungstäter. Nur im zweiten Fall besteht die Hoffnung auf Abwahl der Sozialisten.

Weil sich die FDP von der CDU/CSU nicht in erster Linie durch das außenpolitische Programm, sondern durch (leider nur) ein bisschen mehr marktwirtschaftliche Orientierung unterscheidet, hätte die FDP statt des Außenministeriums das Finanzministerium beanspruchen sollen. Seitdem Friedrich Merz sich aus der CDU-Führung zurückgezogen hat, ist die CDU unter Merkel zu einer fast sozialistischen Partei geworden. Ein Finanzminister hätte den sozialistischen Neigungen der Kanzlerin eher als ein Außenminister Widerstand leisten können. Für eine marktwirtschaftliche FDP kann die CDU eigentlich erst nach Merkel wieder Koalitionspartner werden. Als klar wurde, dass in einer Regierung Merkel weder steuerpolitische, noch den Arbeitsmarkt liberalisierende, noch signifikante gesundheitspolitische Reformen, noch Senkungen der Sozialleistungen möglich sind, hätte die FDP die Regierung verlassen müssen. Die Griechenlandhilfe als Ausweitung des Sozialstaates Richtung Europa und als Vorbereitung einer Inflationspolitik wäre ein hervorragender Grund gewesen. Leider fehlte der Mut.

2. Warum sind wir auf dem „Weg zur Knechtschaft“?

Vor dem Weg zur Knechtschaft, also dem schleichenden Sozialismus, hatte der Nobelpreisträger Friedrich August von Hayek seine angelsächsischen Leser schon am Ende des Zweiten Weltkrieges gewarnt. Unter dem Einfluss Ludwig Erhards ist Deutschland in den ersten Nachkriegsjahrzehnten in dieser Sackgasse zeitweise gar nicht, zeitweise besonders langsam vorangeschritten. Eine Geltung Erhards für die von Frau Merkel geführte CDU ist allerdings nicht mehr erkennbar. Unter den Einflüssen von Thatcher und Reagan haben auch die angelsächsischen Länder mal eine Pause auf dem Weg zur Knechtschaft eingelegt. Eine zunehmende Staatsverschuldung, die in der Vergangenheit meist Resultat von teuren Kriegen war, schaffen wir zunehmend auch im Frieden durch staatliche Gewährung immer neuer Sozialleistungen. Warum? Wie ist in der Demokratie eine Politik dauerhaft möglich, die den gemeinsamen Interessen der Menschen nicht gerecht wird?

Zu diesen gemeinsamen Interessen gehören Rahmenbedingungen wie ein funktionierender Arbeitsmarkt, die Wachstum und Wohlstand für viele Menschen ermöglichen, wenn man den Staat überhaupt für eine wünschenswerte Einrichtung hält, sicher auch ein solventer und handlungsfähiger Staat, der auch bei Renten und Pensionen oder im Gesundheitswesen nichts verspricht, was er nicht dauerhaft halten kann, und eine stabile Währung. Bei der Beschaffung dieser öffentlichen Güter, die uns allen nützen könnten, wenn sie in hinreichender Quantität oder Qualität beschafft würden, haben westliche Demokratien allergrößte Schwierigkeiten. Griechenland illustriert, dass in manchen Ländern die Politik noch schlechter als bei uns funktioniert. Die Schweiz zeigt, dass es auch etwas besser geht.

Massendemokratien haben grundsätzliche Schwierigkeiten mit der Beschaffung öffentlicher Güter oder der Durchsetzung gemeinsamer Interessen aller Bürger. Bei ungefähr 80 Millionen Menschen und vielleicht ungefähr 50 Millionen Wählern sagt sich der Einzelne zurecht, dass seine vernünftige Wahlentscheidung keinen nennenswerten Einfluss auf Vernunft in der Politik hat. Man hat eine von ca. 50 Millionen Stimmen. Das Gewicht der eigenen Stimme ist praktisch gleich null. Es lohnt sich nicht, Informationskosten auf sich zu nehmen. Für die meisten Menschen, die weder Volkswirtschaft noch Politikwissenschaft studiert haben, die auch keinen wirtschaftsnahen Beruf haben, bei dem wirtschaftspolitische Kenntnisse nebenbei anfallen, können die Informationskosten nahezu hemmend sein. Man ist dann vernünftigerweise („rational“) ignorant.

Das müsste den hoffentlich besser informierten Politikern eigentlich den Freiraum für eine vernünftige Politik im gemeinsamen Interesse der Bevölkerung geben. Bei dieser Hoffnung wird allerdings eine unrealistische Annahme gemacht, nämlich dass die Politiker am Gemeinwohl interessiert sind. Warum sollten Politiker aber altruistischer sein als beispielsweise Banker, denen man ja vor allem Gier nachsagt? Wer wirklich davon überzeugt ist, dass Politiker moralisch besser und klüger als andere Menschen sind, muss meines Erachtens auch kein Demokrat mehr sein. Warum soll man die besseren und klügeren Menschen der Kontrolle der nur egoistischen und ignoranten Wähler unterwerfen? Ich bin jedenfalls deshalb Demokrat, weil ich der moralischen und intellektuellen Qualifikation der Herrschenden misstraue und in der Wahl (genauer: der Abwahl) einen unblutigen Mechanismus zur Korrektur politischer Fehler sehe. Dass wir Wähler diesen Mechanismus zu selten und zu unklug nutzen, ist bedauerlich, jedoch kein Grund, die Möglichkeit der Abwahl ungeeigneter Politiker abzuschaffen. Aber vielleicht brauchen wir zusätzliche Anreize, um Rationalität in der Politik zu ermöglichen, um dem Gemeinwohl eine Chance zu geben.

Die Gier unserer Politiker ist natürlich nicht an materiellem Reichtum oder Geld orientiert, sondern an Macht, am Gestaltungswillen, an Maximierung der Stimmen oder Amtsjahre im Ministerium oder Kanzleramt. Politiker haben also andere Interessen als ihre Wähler: Sie wollen Ämter erwerben oder ihre Ämter behalten. Dem Wähler kann egal sein, welches Gesicht zu welchem Amt gehört, solange die Politik vernünftig ist. Um wiedergewählt zu werden, bietet es sich für Politiker oft an, Sonderinteressen zu bedienen und nicht etwa das Gemeinwohl zu bedenken. Als erstes Beispiel kann die Agrarpolitik dienen, die in fast allen westlichen Demokratien und in Japan auf eine Subventionierung der Erzeuger, der Bauern, zulasten der Verbraucher und Steuerzahler hinausläuft. Wie kann die kleine Minderheit der Bauern, die fast überall unter zehn Prozent, meist deutlich unter fünf Prozent der Wählerschaft ausmacht, sich jahrzehntelang in fast allen Demokratien gegenüber der massiven Mehrheit der Nahrungsmittelkonsumenten und Steuerzahler durchsetzen? Die Antwort ist einfach: Nur Bauern denken bei der Stimmabgabe in erster Linie an die Agrarpolitik. Ärzte oder Studenten, Nahrungskonsumenten oder Steuerzahler tun das selten oder nie. Das schafft Anreize für Politiker, bei der Agrarpolitik nur die Minderheiteninteressen zu bedenken und Mehrheitsinteressen zu missachten.

Dieselbe Anreizverzerrung gilt auch in anderen Politikbereichen. Wer wird sich bei der Stimmabgabe in erster Linie an der Rentenpolitik der Regierung orientieren? Natürlich nicht die Bauern oder Studenten, sondern die Rentner. Wer wiedergewählt werden will, muss deren Interessen berücksichtigen, darf aber die Interessen der jungen Generation straflos missachten. Oder nehmen wir die Bildungspolitik beziehungsweise die Universitäten. Wer könnte seine Stimmabgabe in erster Linie von der Erhebung von Studiengebühren abhängig machen? Natürlich die Studenten! Deshalb haben die Politiker auch nur einen symbolischen Finanzierungsbeitrag der Studierenden und keinen auch nur annähernd die Kosten deckenden Betrag verlangt. Die Masse der Steuerzahler hat das hingenommen, obwohl viele entweder keine Kinder haben oder Kinder haben, die nie eine Universität besuchen werden. Wieder hat die Politik Minderheiteninteressen bedient und nicht Mehrheitsinteressen.

Oder als letztes Beispiel: der Arbeitsmarkt. Die gewerkschaftlich organisierten Arbeiter wollen Minimallöhne und Kündigungsschutz. Das ist ein sehr verständlicher Wunsch. Aber Minimallöhne und Kündigungsschutz schaden denen, die jung und/oder arbeitslos sind und/oder deshalb auf dem Arbeitsmarkt keine Chance erhalten. Minimallöhne und Kündigungsschutz schaden auch den Unternehmern, die dadurch Flexibilität verlieren. Sie schaden auch den Zahlern von Zwangsabgaben und Steuern, die deshalb unnötig viele Arbeitslose unnötig lange finanzieren müssen. Bei Einbeziehung der Zahler von Steuern und Zwangsabgaben wird klar, dass die Zahl der Geschädigten der Maßnahmen über der der Nutznießer liegen dürfte. Wer gewählt werden will, sollte wie Frau Merkel und ihre zuständige Arbeitsministerin trotzdem auf die Gewerkschaften hören. Nur bei den oft gewerkschaftlich organisierten Insidern des Arbeitsmarktes ist es plausibel, dass Minimallöhne und Kündigungsschutz bei der nächsten Wahl den Ausschlag gebende Argumente sind. Wer gewählt werden will, kann das Gemeinwohl leichtfertig missachten, muss aber immer wieder Sonderinteressen bedienen.

Bisher habe ich so getan, als ob die meisten Wähler in den meisten Fragen nur rational ignorant seien. Es kommt aber noch schlimmer: Sie sind manchmal Gutmenschen, wenn auch bevorzugt zulasten Dritter und nicht auf eigene Kosten. Wenn die Wähler von den Tragödien hören, die bei der Kündigung von Arbeitnehmern über Familien hereinbrechen, dann können auch Selbständige, Beamte oder Studenten Sympathie für den Kündigungsschutz entwickeln – wobei kleine Selbständige vermutlich den Kündigungsschutz vor allem in Großbetrieben, also anderswo, sehen wollen. Bei Ökonomen hält sich die Sympathie für den Kündigungsschutz bundesrepublikanischer Qualität dagegen sehr in Grenzen. Warum dieser Unterschied in der Wahrnehmung des Problems durch Laien und Fachleute? Die Laien sehen in der Regel nur die nächstliegende Auswirkung, nämlich den Segen, den der Kündigungsschutz für die bedeutet, die keine Angst mehr um ihren Arbeitsplatz haben müssen. Die Fachleute sehen weiter. Sie betrachten auch die Auswirkungen auf Arbeitslose und junge Leute, auf das Bankrottrisiko von zur Unflexibilität verdammten Unternehmen, auf die Verlangsamung des wirtschaftlichen Strukturwandels und damit verbundene Wachstumsverluste.

Wähler verlangen von Politikern nicht nur, ihre Sonderinteressen zu bedienen, sondern sie verlangen manchmal auch, dass die Politik auf den ersten Blick menschlich und gut aussieht, wie Kündigungsschutz für Beschäftigte oder Rentengarantien für Alte. Damit schreiben sie tendenziell der Politik nicht nur Ziele vor, sondern manchmal auch Mittel, mit denen die Ziele zu erreichen sind. Die Ziel-Mittel-Kombination in den Köpfen der Wähler und Laien entspricht aber höchstens zufällig mal den Ziel-Mittel-Kombinationen, die Fachleute für geeignet halten. Dass Arbeitsplatzsicherheit und Wohlstand für möglichst viele Menschen am besten durch Minimallöhne und strengen Kündigungsschutz für Insider erreicht werden, das glauben vielleicht viele Gewerkschaftsfunktionäre. Nur wenige Ökonomen halten das für den Königsweg zu Vollbeschäftigung, Wohlstand und Wachstum. Trotzdem verlangen viele Wähler von den Politikern das Unmögliche: nämlich weit verbreitete Ziele mit nach Ansicht der Fachleute ungeeigneten Mitteln zu erreichen. Politische Lippenbekenntnisse zu den Zielen, die wie Vollbeschäftigung oft ohnehin nicht schnell erreichbar sind, werden dann im Interesse der Stimmenmaximierung mit Unterwerfung unter die Sonderinteressen der Wähler und deren kurzsichtige Vorstellungen davon verbunden, wie Wirtschaft funktioniert. Das Gemeinwohl oder die Beschaffung öffentlicher Güter, wie die Setzung geeigneter Rahmenbedingungen für Wachstum und Wohlstand, bleiben auf der Strecke.

3. Wie man falsche Anreize mildern könnte

Deutschland und andere westliche Demokratien leiden unter Anreizproblemen. Im Interesse der Wiederwahl müssen Politiker Partikularinteressen gegenüber Allgemeininteressen bevorzugen, müssen Politiker sich auch abwegigen Vorstellungen der Wähler darüber beugen, wie man was erreicht. Was wir brauchen, sind also Anreize für gewählte Politiker – Bundestagsabgeordnete und Minister – wenigstens ernsthaft zu versuchen, gemeinsame Interessen wie Vollbeschäftigung, Wachstum und Wohlstand für möglichst viele Menschen durch Setzung geeigneter Rahmenbedingungen zu erreichen. Das Beispiel der Schweiz illustriert, dass eine verstärkte basisdemokratische Kontrolle der Politiker, beispielsweise durch Referenden gerade auch in Finanzfragen, durchaus positive Auswirkungen haben kann. Dasselbe schweizerische Vorbild zeigt auch, dass ein echter Wettbewerbsföderalismus seine Vorzüge hat. Schon durch den Umzug von Basel-Stadt nach Basel-Land kann ein Schweizer seine Steuerlast beeinflussen. Bei uns reicht ein Umzug von Kiel nach München dafür nicht aus. Der schweizerische Wettbewerbsföderalismus setzt der Ausbeutung der Leistungsträger durch den Fiskus Grenzen. Diese können ja in steuerlich günstigere Nachbarkantone ausweichen.

Natürlich können wir in Deutschland das schweizerische Vorbild nicht uneingeschränkt kopieren. Weil Ost- und Westdeutschland in unterschiedlichem Ausmaß unter den Folgen des Zweiten Weltkrieges gelitten haben, halte ich Transfers von West nach Ost für gerechtfertigt. Transfers von Süd nach Nord, sagen wir von Baden-Württemberg nach Schleswig-Holstein, können mit dem unterschiedlichen Nachkriegsschicksal deutscher Länder allerdings nicht gerechtfertigt werden.

Die Anreize zu vernünftiger Politik könnten auch verbessert werden, wenn die Bezahlung der Politiker leistungsabhängig würde. Warum sollte die Höhe der Bezüge von Bundestagsabgeordneten und Ministern nicht davon abhängen, wie gut oder schlecht sich die deutsche Wirtschaft und unsere Staatsfinanzen entwickeln? Es bietet sich an, schwaches und sinkendes Wirtschaftswachstum, hohe und steigende Arbeitslosigkeit und hohe beziehungsweise schnell wachsende Staatsverschuldung (immer im Vergleich zu anderen westlichen Demokratien) durch sinkende Politikereinkommen zu sanktionieren. Die Effekte müssten natürlich spürbar sein. Wenn Deutschland etwa eine halb so hohe Wachstumsrate, eine doppelt so hohe Arbeitslosigkeit und doppelt soviel Staatsschulden (relativ zum Bruttoinlandsprodukt) hätte wie vergleichbare Länder, dann hielte ich eine Halbierung der Politikerbezüge für gerechtfertigt. Wenn Deutschland allerdings bei halber Arbeitslosigkeit und halbem Staatsschuldenstand doppelt so schnell wie vergleichbare Länder wächst, dann sollte man unseren Politikern auch eine Verdoppelung ihrer Bezüge gönnen. Da Politiker nicht nur an Ämtern kleben und deshalb ein Wiederwahlinteresse haben, sondern auch von ihren Bezügen leben müssen, würde eine Verknüpfung der materiellen Interessen der Politiker an hoher Bezahlung mit dem Erreichen gemeinsamer Interessen der Bevölkerung die leider schon vorhandene Verknüpfung des Interesses am Amt mit der Bedienung von Sonderinteressen und der Ergreifung unwirksamer, aber populärer politischer Maßnahmen, zumindest teilweise neutralisieren.

Natürlich ist dieser Vorschlag bisher nur eine Idee und kein auch nur annähernd fertiger Gesetzestext. Viele Details müssten noch überlegt werden. Soll man nur auf die explizite Staatsverschuldung abzielen, die immer noch in der Nähe von 70 Prozent des deutschen Bruttoinlandsprodukts (BIP) liegt? Oder besser gleich auch noch die nicht gedeckten Renten- und Pensionsversprechungen des deutschen Staates einbeziehen, womit die Staatsverschuldung spielend 200 Prozent des BIP überschreitet? Offensichtlich ist die Berücksichtigung aller Versprechungen und Staatsschulden vorzuziehen. Aber welches Gewicht sollten Arbeitsmarkt, Wachstum und Staatsschulden haben? Eine Möglichkeit besteht in der Gleichgewichtung der drei Ziele Vollbeschäftigung, Wachstum, rückläufige oder geringe Verschuldung. Man könnte auch fragen, ob es eher auf das Niveau oder auf die Veränderung von Arbeitslosigkeit, Wachstum oder Staatsschulden ankommt. Man könnte auch die Langzeitfolgen der Staatsverschuldung bei der Festsetzung der Altersbezüge von Politikern berücksichtigen. Warum sollen Politiker, die der nächsten Generation hohe Schulden anlasten, großzügige Pensionen bekommen? Das sind alles wichtige und gerechtfertigte Fragen, aber zur Zeit kann es noch nicht darum gehen, die Einzelheiten eines Leistungslohnes für Politiker zu bestimmen. Es muss vielmehr darum gehen, den Gedanken populär zu machen und eine möglichst breite Diskussion zu beginnen. In Anbetracht der um sich greifenden Politikverdrossenheit, die aus der diffusen Einsicht der Bevölkerung in massives Politikversagen resultiert, halte ich es für möglich, diesen Gedanken in der Bevölkerung populär zu machen. Sobald er es ist, werden auch Politiker sich dem anschließen müssen. Liberale Politiker, die die Parole ausgeben, Leistung müsse sich lohnen, sollten eigentlich die ersten Anhänger dieser Reformmaßnahme sein. Dann müsste ich auch nicht länger bedauern, bei den letzten Wahlen FDP gewählt zu haben – statt über das politische Angebot fast ausnahmslos kollektivistischer Parteien entsetzt mich der Stimme enthalten zu haben.

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Dieser Artikel erschien zuerst in eigentümlich frei Nr. 107


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Erich Weede

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