04. Februar 2009

Umweltgesetzbuch Scheitern als Chance

Wettbewerbsförderalismus gegen Ökologismus?

Am vergangenen Sonntag erklärte Bundesumweltminister Sigmar Gabriel ein zentrales Projekt der amtierenden Bundesregierung, die Einführung eines Umweltgesetzbuchs, das bundeseinheitliche Umweltstandards festschreiben sollte, offiziell für gescheitert. Dem vorliegenden Gesetzesentwurf waren monatelange Abstimmungsgespräche zwischen Bundes- und Landesregierungen, den Fachministerien Wirtschaft, Landwirtschaft und Justiz sowie den Bundestagsfraktionen der großen Koalition vorausgegangen. Letztendlich kapitulierte Gabriel angesichts des Widerstands, der von Teilen der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag und der Bayerischen Landesregierung gegen das Gesetzesvorhaben geleistet wurde. In seiner Presseerklärung weist der wütende Umweltminister jede Schuld von sich und macht „Besitzstandswahrer“, „Bedenkenträger“ und „Berufsablehner“ in den Reihen der Koalitionspartner für das Debakel verantwortlich – wohlwissend, dass die Erfolgsbilanz seiner Amtszeit, die sich in der öffentlichen Wahrnehmung ja eher mager darstellt, vor allen Dingen an dem Erfolg dieses für die Bundesregierung wichtigen Reformvorhabens gemessen werden wird.

Die Geschichte des Bundesumweltgesetzbuchs beginnt bereits vor rund 20 Jahren, als Rufe nach einer Vereinheitlichung der verschiedenen Landesumweltgesetze lauter geworden waren. Anfang der 1990er Jahre wurden zwei Professorenentwürfe zu einem „Allgemeinen Teil“ und „Besonderen Teil“ eines Umweltgesetzbuches veröffentlicht und vom damaligen Bundesumweltminister der Kohlregierung, Klaus Töpfer, als Arbeitsgrundlage für einen Gesetzesentwurf erklärt, den eine von ihm beauftragte Sachverständigenkommission erarbeiten sollte. Fünf Jahre später, 1997, lag dieser vor und floss nach weiteren zwei Jahren in einen Referentenentwurf des neuen grünen Bundesumweltministeriums ein, der schlussendlich aufgrund verfassungsrechtlicher Bedenken scheiterte. Hintergrund war die damalige Fassung des Grundgesetzes, dessen Artikel 75 dem Bund lediglich eine Rahmengesetzgebungskompetenz im Bereich des Naturschutzes zusprach, welche unvereinbar mit den detaillierten Vorschriften im geplanten Umweltgesetzbuch waren.

Mit der Grundgesetzänderung der Föderalismusreform, die am 1. September 2006 in Kraft trat, hat sich diese Situation grundlegend geändert. Artikel 75 wurde ersatzlos gestrichen, und der Naturschutz in den Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung überführt, auf dem der Bund gesetzgeberisch tätig werden darf. Damit war der Weg frei geworden für einen neuerlichen Anlauf zum Bundesumweltgesetzbuch, das als Koalitionsziel bereits im Koalitionsvertrag von 2005 definiert worden war. In Kooperation mit einer Bund-Länder-Arbeitsgruppe unter dem Vorsitz von Baden-Württemberg erarbeitete die Bundesregierung mit Sigmar Gabriel als verantwortlicher Fachminister bis Ende 2007 einen ersten Referentenentwurf, der nach etlichen Änderungen angeregt von Verbänden, Ländern und anderen Fachministern in der heutigen Fassung Ende November 2008 vorgelegt wurde. Kernstück – und Hauptstreitpunkt – des Entwurfs ist die sogenannte „Integrierte Vorhabengenehmigung“ im ersten Teil des geplanten Umweltgesetzbuches, ein bundeseinheitliches Genehmigungsverfahren, das für industrielle Anlagen oder Bauvorhaben, die erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben könnten, vorgeschrieben und die bisher bestehenden 16 unterschiedlichen landesrechtliche Regelungen ersetzen soll.

Während die Bundesregierung das Bundesumweltgesetzbuch als Segen für die mittelständische Wirtschaft anpreist, weil es den bestehenden und über Landesgrenzen hinweg uneinheitlichen Paragrafendschungel lichtet, kritisieren insbesondere die bayerische Landesregierung unter Seehofer eine angebliche Verschärfung der Umweltauflagen und eine Zunahme genehmigungspflichtiger Vorhaben gegenüber dem bestehenden bayerischen Landesrecht. Deshalb fordert Seehofer die Festschreibung eines Abweichungsrechts der Länder in diesem Punkt, um eigene Zulassungsverfahren definieren zu können.

Fest steht, dass die Bundesregierung eine Frage nur unbefriedigend beantwortet hat: Warum brauchen wir eigentlich unbedingt ein bundeseinheitliches Umweltgesetzbuch? Gerne wird auf den entbürokratisierenden Effekt einer einheitlichen Regelung hingewiesen – klar, aus 16 Gesetzen wird eines – der aktuelle Entwurf des Gesetzbuchs kann aber mit 600 Seiten auch nicht gerade als leichte Kost gelten. Und abgesehen davon, dass sich die Umweltauflagen der Bundesländer ähneln dürften, ist nicht ohne weiteres klar, inwiefern gerade mittelständische Unternehmen, wie immer betont wird, von einer Vereinheitlichung profitieren würden, die aufgrund ihrer Größe seltener über Landesgrenzen hinweg operieren. Laut einer Pressemitteilung des BDI sorgen sich die Vertreter der Industriewirtschaft jedenfalls eher um die über die Jahre gewachsene Rechtssicherheit, wenn das Gesetzbuch Realität würde, als um das Scheitern der Gesetzesinitiative. Und wenn die bestehenden Umweltgesetze zu kompliziert sind, wieso haben es die Länder eigentlich nicht aus eigener Kraft geschafft, ihre Landesgesetze zu entrümpeln? Was hindert sie daran, ihre Gesetze zu harmonisieren? Umweltschutzauflagen sind eine der wenigen Standortfaktoren, die ein Bundesland selbst beeinflussen kann. Ideologische Umweltpolitik könnte durch einen wirksamen Wettbewerbsföderalismus rechtliche Grenzen gesetzt werden, wenn die Landesregierungen ihre gesetzgeberischen Möglichkeiten ausnutzen würden. 

Die Bundesregierung versucht hier, Kompetenzen an sich zu reißen und die Länder an einer strategisch wichtigen Stelle zu entmachten. Zum Glück steht sie unter Zeitdruck: Ab 1. Januar 2010 tritt gemäß den Übergangsbestimmungen der Föderalismusreform die Abweichungskompetenz der Länder in Kraft. Die Anwendung eines Bundesgesetzes kann dann durch ein konkurrierendes Landesgesetz, das binnen einer Frist von sechs Monaten nach dem Bundesgesetz erlassen wurde, bei bestimmten Themen – wie dem Umweltschutz – verhindert werden. Für Gesetze, die bis zu diesem Stichtag erlassen wurden, gilt Bestandsschutz. Wird vor dem Sommer also keine Einigung beim Umweltgesetzbuch erreicht, dann dürfte das Projekt endgültig gescheitert sein.


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